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从“办”到“局” 一字之变背后的金融办变迁史

2018年12月01日  07:00   21世纪经济报道   方海平  

此次改革,由“办”到“局”,名称一字之差,职责大不相同。

【编者按】

在既有的印象中,金融办的一大主打职能是服务地方企业上市,不过在类金融业态已广泛渗透至地方之后,金融办走上了地方金融监管的前台,处置形形色色的地方金融风险成为其主要职能之一。职能的转变也引发了更多思考,一线地方从业者亦有了更多现实的诉求,比如执法权落实问题,比如编制问题,等等。在我们深度关注县级央行以及银保监县支局设立的可能性之后,有读者来信建议我们亦应关注地方金融监管的另一大支柱,金融办业态,此文是为探讨与回应。(周鹏峰)

年初的机构改革大幕拉开之后,各地均纷纷快马出台各自的详细改革方案。对于地方金融监管而言,最受关注的,一是银保监会合并,一是金融办改革。10月份以来,各地开始紧锣密鼓地挂牌成立地方金融监督管理局,并加挂地方金融办牌子。

顶层设计层面的改革方向,无疑反映出的是一段时期内实际形势的变化和具体工作的需要,改革方案的设计反过来又会对其产生重要影响。金融办作为一个“应需而生”的地方所属机构,其自诞生以来的十几年间历经多次升格、扩权改革,其背后事实上是我国金融业逐步壮大和延伸的历史,同时也反映出,金融作为一种高度专业化的业态在创新和风险之间的平衡把握,对监管制度设计和能力的至高要求。

此次改革,由“办”到“局”,名称一字之差,职责大不相同。从金融发展服务到金融监管的职能变化,完成实际过渡原则上还需要金融立法以明确,同时配备足够人员予以落实。这些工作或许会在各地三定方案落地之后相继展开。近期21世纪经济报道记者与多位基层地方金融办官员及相关人士交流,他们对此尤为关注,寄望于通过这次改革改变过去多年实际工作中的“尴尬”处境。

改革背后牵涉到不同部门之间的权责博弈几乎是必然的。记者在交流中也了解到,在基层金融办以及地方金融机构人员对此次改革存在不同的声音,比如有人就提出反问,如果真的是要放权,为什么要在这种经济金融处于下行周期、风险隐患大面积暴露的时候放?

应需而生与职能新变

此次机构改革,一个最大的变化是对地方金融监管部门即地方金融办的监管职责予以明确。在此之前,金融办的存在和定位一直有些“尴尬”,这种尴尬自其诞生到随后的实际运作中都可体现。

业内多以2002年上海金融办的成立作为起点,在那之后的10年中,基本各省市及至区县纷纷成立了金融办。

“金融办从一开始就是应需而生的,金融一直以来是由中央管理的,也就是央行、银保监在冬地方设立的分支机构,但是逐渐地方也出现了很多这些中央垂直机构管不到的事情,所以就成立了金融办来作为补充。”一位直辖市区级金融办人员对21世纪经济报道记者表示。

过去,金融办对外的主要职责定位是“综合协调服务”,但在这些基层金融办人员看来,这是好听的说法,事实上自己就是“打杂的”,做些银保监管不过来的“边角料”。

但事实上,金融办应需而生,这一“需”的意义可能比他们想象的更重要。放眼世界,金融对一个经济体的重要性不言而喻,各国对金融的监管都是自上而下由中央统筹。上世纪90年代以来,中国对金融的监管设计也是遵照此路径,即在垂直方向上不断深化。

矛盾逐渐出现。垂直管理系统的任务主要是防范风险,地方政府要发展经济,需要金融支持,金融业本身的触角也在不断向各地方延伸。这一艰巨任务自然落在了金融办肩上,各地因地制宜,成立了自己的金融办,名称和具体定位不一而足,完全根据各地区域特点,有的名为金融服务办公室,有些名为金融研究办公室,有些是地方金融安全办公室,挂靠在政府办公室。

具体职能也都不一样,各地金融办根据当地经济行业禀赋职能有各自的倾向,“有的地区煤炭行业比较重要,有的地方林业发展得好,金融办的具体工作就会相应的特点。”江苏地区一位金融办官员对记者介绍。

不像银保监系统在中央有统一的部门,金融办隶属地方政府,并无全国性的统管机构和相应制度,“全国金融办联席会议”是全国金融办之间相互交流的议事机制,每年一届。记者从过去数届联席会议中各地金融办的交流材料中发现,其核心内容主要是,为当地企业提供各类融资服务,以及帮助当地企业进入资本市场等。

“这无疑是金融办的核心工作,你无法想象比如像洋河这样的一家企业上市对当地经济和政府将会产生多大影响。”上述江苏地区金融办人员对记者说。

此次机构改革落实了金融办的地方金融监管职能,事实上早在10年前,这种需求就已经出现,彼时的机构改革中,多个地方政府就掀起了一轮“金融办改革升格实体化浪潮”,当时走在前列的主要是北京、上海、广东以及江浙地区。其背后是各地争相建立“金融中心”。

比如北京金融办在2009年3月30日升格为金融局;广东金融服务办公室改为金融工作办公室,直属省政府而不再是挂靠政府办公厅;上海金融办则在实际上成为金融国资委。

当前针对金融办的机构改革实际上是沿袭了这一大方向,比如当时的深圳金融办即指出,金融办的职能将出现一些新的变化,职能由“服务协调”转向“服务协调+管理”。此次相当于是从中央层面进一步将此落实和铺开。

此次机构改革针对地方金融监管的部署中,明确了“7+4”类机构监管范围。具体包括“小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司”七类机构,由中央监管部门制定规则,地方金融监管部门实施监管;对“投资公司、开展信用互助的农民专业合作社、社会众筹机构、地方各类交易场所”这四类机构,强化地方金融监管,提高准入门槛,严格限定经营范围。

“别人的孩子为什么要我抱?”

金融办的地位在最近几年之所以凸显得尤为重要,其背后是,金融创新也催生了更多金融风险事件,互联网金融等新兴金融业态的发展速度远远超过监管和立法的步伐,除了监管空白下的擦边球做法,也滋生了非法集资等诸多犯罪行为。

2015年十部委联合出台了针对互联网金融的指导意见,随后并无更加具体的监管细则和规定,但其监管原则一直沿袭了下来,被通俗解读为“谁家的孩子谁抱”。但事实上,这些年在一线应对各类具体风险案件的是金融办。

上述某直辖市的区金融办人员就对记者吐槽,金融办属于政府,老百姓出了事当然是找政府,能代表地方政府的又只有各地的金融办,“所以接访处置工作都是落到我们这边,而且这种是7×24小时的,我们本来就没几个人,经常要到凌晨两三点。”

河南地区一位金融办人员则指出,这些业务、机构都不是从金融办这儿审批出去的,只有出了事之后才归过来,感觉工作很被动,“以前总说谁家的孩子谁抱,现在明显就是别人的孩子要我们抱啊。”

背后深层次的问题或许更值得反思。上述西部地区金融办官员对记者直言,顶层设计方面,缺少地方金融监管的配套法律法规。例如非法集资处置条例喊了很多年了,但是一直没有出来,就有踢皮球、推诿工作的空间,这也是爆发E租宝、泛亚等金融大案的重要原因。

缺乏立法,监管工作名不正言不顺的问题并不只是增加一线工作人员的困难,“一些P2P公司,哪怕在出事之前就知道它的经营有问题,知道老板准备跑路,都拿它没办法,因为它是经工商登记备案的,又没有法律依据去查它,只有等真正出问题之后才能协调公安、经侦等介入。”北京地区一位金融办系统人员对记者说。

对地方金融办而言,在此次P2P之前事实上经历了多次类似的过程。比如非法集资爆发之前,中央一级融资担保公司、小额贷款公司监管权责在银监会,全国范围内整顿的地方交易场所,权责本在证监会和证监局,这些领域暴露出风险之后,实际的风险处置工作其实也主要都在地方金融办。

一直以来金融监管都属中央的权力,这种转变一方面体现了金融市场本身变化所需,从机构改革的角度无疑是“放权”的过程。但是在经历了多年权责不对等以及利益博弈之后,也有人对此提出疑问,在处置金融风险为主的阶段,“责任”更重,失职风险更大。

三定待定,立法待启

如果说中央层面的改革是“顺势而为”,那么落地到基层办公人员,期待的则是解决这些具体工作中的实际问题。

上海市金融办一位人士对记者说,现在当务之急是推出三定方案,按领导的说法,此后的工作重点侧重监管职能,人员也都要随之转型,“转职能转作风转方式”。但如果按照这一职能定位,现有的人员编制是远远不够的,所以就牵涉到扩编问题,这些原来分散在商务局、经信委等各部门的职能,编制会不会随职能一同转过来也是一大问题,“目前好像几家单位还在讨论,毕竟在现在机构改革、简政放权的背景下,编制是宝贵资源,一旦走了,以后还不知道什么时候会补回来。”

“作为基层最大的希望就是身份能否由事业单位转变为行政机关。金融办的现状是,省市两级基本是行政机关,政府组成部门,而区县一级是公益性事业单位,议事协调机构。但在实际工作中,在一线处置金融风险的是区县这级金融办,我认为随着我国社会经济的发展,地方金融执法一定会提上日程,而区县金融办事业单位的性质是不能执法的。”西部地区一位金融办官员对记者说。

政法界人士认为需要迅速启动地方金融监管的立法问题。贵州省人民政府金融工作办公室主任今年撰文指出,目前我国地方金融监管存在权责不清、能力不足等问题,现有的监管模式也不能适应新金融的发展需要。他建议,由金融稳定发展委员会尽快统筹推进金融法律及行政法规的立改废释工作,并指导地方建立区域金融工作议事协调机制和问责机制。

另外多位金融领域的专家也建议,从中央层面出台相关规定,统一和规范地方政府金融监管局的具体职责,使其职能主要是落实中央金融监管的各项政策措施,防控和化解区域性金融风险,适度剥离其地方金融发展的职责,以确保金融监管的独立性。

但这种建议能在多大程度上实现还有待观察,落实地方金融办的监管职能后,如何处理与垂直管理系统下的“一行两分支机构”的关系将是重大课题。“与金融垂直管理系统的关系可能会有两种情况,一种情况是金融办监管地方性金融机构(企业),垂直管理系统只指导,不参与;一种情况是金融办和垂直管理系统共同管理地方性金融机构,只是侧重不同。”上述西部地区金融办人士认为。

(编辑:周鹏峰,如有意见建议请联系:zhoupf@21jingji.com)

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