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加拿大以“国家安全”为由叫停中资75亿元并购案背后:欧美国家安全审查更趋广泛严苛 中资并购难度加大

2018年06月09日  07:00   21世纪经济报道   姚瑶  

“全球各国实施并扩大外国投资审查的意愿日益强烈,这反映了全球保护主义的兴盛。美国、德国、加拿大,甚至欧洲共同体,都是最明显的例子。另外,国家安全顾虑的构成范围也在不断变化和扩大。”富而德律师事务所特别顾问ShawnCooley对21世纪经济报道表示,Cooley曾出任美国国土安全局外商投资风险管理主管长达9年。

“全球各国实施并扩大外国投资审查的意愿日益强烈,这反映了全球保护主义的兴盛。美国、德国、加拿大,甚至欧洲共同体,都是最明显的例子。另外,国家安全顾虑的构成范围也在不断变化和扩大。” 富而德律师事务所特别顾问Shawn Cooley对21世纪经济报道表示,Cooley曾出任美国国土安全局外商投资风险管理主管长达9年。

全球并购交易增速惊人,今年迄今规模已超过金融危机前的高位,自2016年高位滑落的中资跨境并购在此大环境中则稍显沉寂,原因之一是并购目的地日益高涨的外商投资国家安全审查。

最近一例海外监管以“国家安全”为由叫停中资并购发生在加拿大。当地时间5月23日,加拿大政府发布声明称,因国家安全原因叫停了一宗价值14.5亿加元(即以每股20.37加元收购普通股,约合人民币75.09 亿元)的中资收购案,出售方为加拿大工程基建公司Aecon,买方为中交国际(中国交通建设股份旗下的海外投融资平台)。

该并购于去年10月首次对外公布,但因加拿大政府对该交易的国家安全审查流程,双方曾于今年2月和3月两度延长交易期限。

中国使馆批评加政府政治化国家安全风险

加拿大官方并未明确指出Aecon哪个业务或客户存在国家安全的风险,买卖双方也未在公告中指明具体原因。中国交建5月25日发布公告称,该公司于5月23日(加拿大当地时间)收到加拿大官方通知,称根据加拿大投资法的有关规定,要求该公司停止上述投资。由于协议安排项下的先决条件无法达成,建议收购事项终止。21世纪经济报道记者向Aecon和中交国际发送了相关的采访问题,截至发稿,未收到回复。

Aecon公司在今年2月针对外界的质疑做出的公开回应似乎能给出一些答案。“Aecon并未拥有任何核能相关的专利,也没有任何敏感的专利技术。我们为核能行业的一些客户的建设和翻新提供支持。Aecon公司也并没有参与或者建造任何敏感的军事工程。”这份于2月9日发布的声明还针对外界对于买方的国有身份等问题做出了回应。

“牵涉到核电可能存在一定的敏感性,另外国有背景也是海外监管审查的一大考量因素,海外监管可能会采取穿透方式来看背后的资本结构,比如说基金GP(一般合伙人)本身不是国有背景,但背后有国资的LP(有限合伙人)。我们最近操作的一些交易,背后就有国有身份的LP,在和CFIUS(美国外资投资委员会)打交道的过程中就会发现这是一个减分项,增加了一定的审查风险。” 年利达律师事务所高级顾问顾晓钮对21世纪经济报道记者表示。

在加拿大叫停该交易后,中国驻加拿大大使馆声明称该决定对中加投资来说并不是好消息,还批评加政府政治化国家安全风险,但也希望加方可以努力创造对双边经贸合作更为有利的环境。加政府试图缓和局面,据彭博社报道,该国创新、科学和经济发展部长Navdeep Bains表示此决定为个案,对中加继续保持合作持有信心。

但一些业内人士向21世纪经济报道表达了对该交易的担忧。有不愿具名的跨境交易律师对21世纪经济报道记者表示要对该案例引起重视,这至少反映了加拿大现任政府开始对来自中国的投资采取较为保守的政策。对比去年的两宗中资并购交易,当时加拿大政府的态度是较为宽松的。

欧美国家安全审查更趋广泛严苛

不仅如此,该交易的叫停,可能意味着越来越多海外投资目的地加入国家安全审查行列,另外国家安全审查的领域/范围较过去也有所延伸扩展。

“主要是美国和欧盟等西方国家对来自中国的投资加强了国家安全审查。安全审查的领域和范围确实有泛化的趋势,表现为国家安全的定义被不断扩大,从传统的国防军事领域扩大到能源、电信、航空、集成电路、人工智能、先进材料等关键技术及金融、数据运用和用户信息收集等服务行业。”前述跨境交易律师表示。

“全球各国实施并扩大外国投资审查的意愿日益强烈,这反映了全球保护主义的兴盛。美国、德国、加拿大,甚至欧洲共同体,都是最明显的例子。另外,国家安全顾虑的构成范围也在不断变化和扩大。”富而德律师事务所特别顾问Shawn Cooley对21世纪经济报道表示,Cooley曾出任美国国土安全局外商投资风险管理主管长达9年。

据富而德提供的资料显示,自2014年以来,七大工业国(G7)中已有意大利、德国、法国、日本和加拿大即将或已经实施了外国投资或公共利益的相关制度,目前英国、美国和欧盟也正在酝酿加强本国的外商投资审查框架。

海外监管升级的国家安全审查直接和间接地影响着中企的对外投资意愿。

“目前中国企业对于先进材料、高端制造、医药和半导体等标的还是很感兴趣,但特朗普上台之后,包括欧盟层面在内和德国、英国等的外商投资立法都有趋严之势,半导体标的的投资几乎难以实现,另外材料、医药和先进技术领域所面临的监管压力也越来越大。因此国内企业尽管兴趣度很高,但出于对海外监管的担忧,而不敢下手。”顾晓钮说。

在欧洲,德国率先收紧对外国投资的审查,2017年7月,德国内阁通过了对外经济法的修正案,对欧盟以外投资者在德国进行的收购制定了新的审查规则。

顾晓钮介绍了一例因国家安全审查风险而拉长进度的交易,“我们有一个项目去年6月份开工,标的在德国,乍看之下涉及敏感领域,但实则不是。原本我们预计的交易流程为2-4个月,但当时恰逢德国外商投资法改革,客户在看了很多相关信息后,开始担心监管风险,双方因此展开了多轮的风险分析评估,目前双方律师的看法已趋同,认为风险不大,并不涉及国家安全因素,可以不做申报,这对卖方来说是好事,因为交易有确定性了;但对中国买方来说,不做申报的话,交易交割后的五年内,监管仍可以审查推翻这个交易,那意味着政治风险就由买方承担,买方就要求和卖方进一步协商如何划分风险。整个谈判过程非常漫长,已经快一年了,进展缓慢。”

2017年9月14日,欧盟委员会(“欧委会”)公布了建立欧盟外商直接投资审查框架的提案,该提案将使欧委会有权审查其认为有可能有损欧盟公共安全或公共秩序的特定外商直接投资,包括关键技术、基础设施、敏感信息等领域,并向投资涉及的成员国出具无约束力的意见(即使交易已经完成)。此外,到2018年年底,欧委会还将深入分析流入欧盟的外商直接投资。

无独有偶,美国参众两院去年11月初提交了扩大CFIUS权责范围的《外资安全审查现代化法案》(FIRRMA)草案,今年5月下旬,美国参众两院的相关委员会通过了该法案。

“中资海外并购放缓的原因之一是中资赴美投资降幅明显,而美国一直以来是中资海外投资的主要目的地。放缓的主因是美国国家安全审查升级,由此造成对美投资的不确定性上升。尽管中资企业还是对美国资产非常感兴趣,但目前美国政治环境对中资不太友善,且CFIUS针对外国投资的国家安全审查亦日趋严苛。上个月下旬美国参众两院的相关委员会通过了扩大CFIUS权责范围的FIRRMA法案。新法会在参众两院全体通过后交由总统签字生效,但落地后的实际执行也需要时间去观察;此外,中资参与的交易的反向分手费也日益水涨船高,投资者不敢贸然行动。除了上述原因之外,境内监管收紧后,非理性的对外投资也有所减少。同时,前几年海外并购的主力军近期都进入了一个投后整合和消化的阶段。” 美富律师事务所合伙人孙川对21世纪经济报道表示。

欧美监管在跨国交易安全审查方面或加强合作

更值得注意的是,上文提到的加拿大政府的决定可能还受到了他国的影响。据彭博社5月30日报道,加拿大总理特鲁多在接受采访时表示,加方就该交易和澳大利亚方面人士有所讨论,澳方人士透露了类似的中资对澳建筑公司收购交易所面临的一些挑战,这引起了加方的重视和担忧,但特鲁多并未指明相关人士是否为澳政府官员。

“我对于官方在一些交易审查上的跨国合作并不会感到意外,甚至有可能美国国防部和加方在Aecon收购案的安全审查方面有所合作。美国的FIRRMA法案也申明,希望加强在跨国交易国家安全审查方面的合作能力。”Shawn Cooley说。

“有关跨国的监管互动或者说合作,我们近期参与的一个交易有做相关的风险分析,这个交易需要向德国和美国的监管申报,可能德国先完成审查、美国后完成,那我们的担忧是如果美国审查结果是否决交易,那是否会影响德国监管的看法呢?并不是说美国否了,德国因此就陷入怀疑而推翻结果,但有一个可能是美国方面否决的理由是交易的信批存在瑕疵(信批不充分或虚报信息),那么德国方面可能会推翻之前的结论。”顾晓钮说。

那么在这样的大环境之下,中企应如何应对呢? 顾晓钮建议称,中国企业如果有意去并购热门的敏感领域标的的话,还是要尽早去做国家安全风险相关的风险评估,“当我们进场去做尽调的时候,就会要求投资人提供全面真实的材料,穿透式的股权结构信息,还有就是业务情况等等,总之要真实、全面信披,在此基础上做出透彻的分析,再制定战略。”

“在现在的大环境中,如欲往欧洲投资,就需要注意欧盟和成员国层面的安全审查。另外,如果要对跨国公司标的进行并购,涉及美国和欧洲的话,那么在开展交易尽调之前对国家安全审查的初步分析是非常有必要的,要将多个法律体系都考虑进去,考虑要通过一个法律体系的审查需满足哪些要求,厘清存在哪些痛点,然后思考补救性措施。比如是否要剥离一些敏感资产?是否要放弃董事会席位?甚至是不是不要观察员的席位?是否要做一些隔离措施?大的原则是尽可能去满足监管方的要求,去做相应的调整。目前的环境对于买方来说,确实交易成本呈上行趋势。在现在的环境中,尤其是往美国投资,有两件事情一定要尽早着手操作,一个是税务架构,另一个就是针对CFIUS审查相关风险的初步分析。” 孙川说。

(编辑:辛灵,如有任何问题或建议请联系xinlingfly2007@163.com)

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