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社论丨产业投资应该更多地交给市场

2019年10月19日  07:00   21世纪经济报道  

扶优扶强,推动产业链协同发展,支持重点行业龙头企业做强。

日前,财政部一份答复函受到业内人士关注。财政部在其网站发布《财政部关于政协十三届全国委员会第二次会议第1891号(财税金融类168号)提案答复的函》(以下简称《答复函》),公开了财政部答复全国政协委员张劲提出的《关于提升政府投资基金集中度,更好发挥引导作用的提案》的具体内容,并表示将“适当将设立政府投资基金的权限上收,严控基金的设立。”

自2000年以来,政府投资基金逐步壮大,其设置本意是想运用政府投资基金方式推动重点产业发展,发挥财政资金带动社会投资、培育市场需求、促进企业创业成长等作用,提高资源配置效率和财政资金使用效益,加快经济结构调整和发展方式转变。也就是说,通过财政资金杠杆放大作用发展重点产业,优化经济结构。

但是,在经济高速发展的过程中,一些政府投资基金所存在的问题被经济增长掩盖了,当经济进入结构调整,转变发展方式,实现高质量发展的时候,政府投资基金的负面效应就会逐步显现。

首先,缺乏市场化明确导向带来的募集困难。数据显示,2002年到2006年,我国设立政府投资基金仅有6只,基金规模35亿元。截至2018年底,全国共有2065只政府投资基金,目标规模已达12.27万亿元。但是,从2016年开始,全国设立政府投资基金572只,达到历史峰值后,便出现逐年下滑的趋势。

这个拐点与中国供给侧结构性改革的启动重叠,中国告别依赖投资刺激的发展方式,推动供给侧出清,实现结构性升级。这意味着去产能、去杠杆背景下,一些低效率的投资项目无法启动,那么,也就会连累政府投资基金“投不出去”,投不出去或者没有好的投资机会,也就无法完成募集,形成一个负循环。

之所以出现政府基金无处可投的现象,是因为政府本身就不是市场主体,捕捉商业机会方面天然有着盲区。其次,政府投资基金本来具有很强的政策性目标,即起到产业引导作用,当政策目标与市场需求出现脱节的时候,很难有社会资金再进入。

其次,一些政府投资基金形成了大量产能过剩现象。当各地政府成立自己的投资基金,而中央在政策上鼓励和引导某些新兴产业,就会导致各地政府竞相上马同样的产业项目,即使没有产业条件的也会通过投资基金的杠杆作用以及其他补贴方式吸引企业。比如太阳能项目、新能源汽车项目遍地开花,现在半导体也成为一些地方的投资热点。

在这个过程中,某些产业投资规模巨大,政府投资基金承担了杠杆作用,再加上其他补助和优惠政策,吸引了企业,但却无法满足后续的资金需求,往往半途而废。再加上新兴产业越来越多,企业数量也越来越多,有限的基金规模只能撒胡椒面,看上去像是风险投资,但是效率仍待商榷。

其三,很多政府投资基金成了地方政府违规举债的通道。最近几年,地方政府债务融资受到严格限制,堵后门、开前门,硬化预算约束,严格项目审核,管控举债“闸门”,导致很多地方债务压力大,融资需求强烈。在这种背景下,一些地方政府通过PPP、政府投资基金、政府购买服务等名义变相举债。

另一方面,一些政府投资基金异化为本地财政资金性质,在投资的时候不考虑商业收益与安全风险,而是只重点投资辖区内项目,刺激经济,这些投资仍需要更多的科学决策。

因此,重新确立政府投资基金政策目标,进行严格监管,该清理的清理,该收回权限的收回权限,严控新基金的设立,是有必要的。可以避免一些地方政府借道变相加杠杆,提高政府基金的投资效率,降低投资风险,杜绝重复低水平建设。

承担政策导向任务的政府投资基金本身淡化的商业目标必然会影响到基金的运作效率、收益及风控等问题。在风险投资过剩且科创板推出的背景下,产业投资应该更多地交给市场,产业政策引导应该让位于对优胜者的奖励,扶优扶强,推动产业链协同发展,支持重点行业龙头企业做强。

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