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评论丨让户籍制度改革走向公共服务均等化的方向

2019年11月12日  07:00   21世纪经济报道   刘波  

户籍制度改革是百年大计,只有拿出大刀阔斧的改革勇气,才能不断实质化地提升中国的城市化率,并实现到2050年乡村全面振兴的目标。

11月初,广西印发《深化户籍制度改革的若干规定》,提出全面放开城镇落户条件,取消参保、居住、就业年限等落户限制。目前全国31个省份均已出台户籍制度改革相关意见。今年4月,国家发改委印发《2019年新型城镇化建设重点任务》,提出到2022年城市落户限制逐步消除,到2035年城乡有序流动的人口迁徙制度基本建立,自此以来,户籍制度改革已经进入了新的关键期。

事实上,作为程序性工作的放开落户条件,只是户籍制度改革的手段,更重要的是加快实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖,如此才能实质性地让公民享受到平等和城市化带来的利益,并与城市结为命运共同体,一心一意地为城市的建设和发展贡献自身的力量,实现城市管理者与普通市民的双赢,从而形成激励相容的机制,一方面让城市有不断推进制度改革的动力,另一方面让衡量现代化程度的重要指标——城市化率切切实实地攀升。

长期以来,户籍改革之所以难,一个重要原因是,这不仅仅是一个“落户”的问题,而是更深层次的与户籍相关的权利和福利不平等的问题,这种不平等既造成落差和人们的不公平感,也损害了要素的自由流动和经济效率。只有不断缩小地区差距,实现不同地区、城市的协调发展,实现各地就业、住房、教育、医疗、社保等待遇的均等化,降低不同城市户籍“含金量”的差异,才意味着彻底和成功的户籍改革,让户籍制度回归其登记人口居住状况和流动信息的原始意义,实现人口有序迁徙的目标。

当然,也应该看到户籍制度改革在现实中的推行难度,比如,必须考虑到不同城市的承载能力,以及近年来备受关注的雾霾、拥堵等“城市病”问题,忌急于求成,也忌不区分不同情况一刀切,而应该尊重现实条件和发展规律,并与行政体制改革、财税改革等相关改革协调推进。特大城市面临的人口压力与资源挑战迫切需要应对,改革需要量力而行;而中小城市有吸引和争夺优秀人力资源的动力,所以应当享受更大的改革空间,赋予其更多的自主权。户籍制度改革应该走既有原则性也有灵活性的道路,让各地政府根据自身实际情况量身定制本地方案,由中央政府总体上把握方向并加以引导。

改革能否进一步顺利进行的关键是能否激发地方政府的积极性。长期以来,户籍改革存在着权利导向与行政导向两种思路的竞争。平等和人口自由流动的价值观给户籍制度改革制造了压力和动力,但现实中的户籍改革方向和力度往往受城市管理者选择的影响,而这种选择背后通常主要是行政逻辑在起作用。比如近年来一些城市改革阻力的减小,主要就是因为户籍人口的增多能为城市带来实利,如增进房地产市场的繁荣。而要让户籍改革真正走向符合权利导向的公共服务均等化方向,而不只是地方政府的权宜之计,就必须激发地方政府的积极性,例如更好地平衡中央和地方在教育、医疗服务等方面的提供义务分配机制,免除地方的后顾之忧。

虽然户籍改革是全民性质的改革,但所涉及的最大、最重要的群体是农民,而农民因力量及话语权弱小很有可能被忽视。进入城市的农民工及其家属,在医疗、就业、教育、社会保障以及住房等方面并没有真正享受到城镇户籍人口的待遇,因此必须建立和完善农业转移人口市民化的机制,目前中国有几亿农业转移人口需要走这条道路,任务艰巨。而为了城乡协调发展、共同繁荣的需要,也必须维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权等权益,支持引导其依法自愿有偿转让上述权益。为了确保农业的稳定发展,还应该扩大农地承包经营权流转范围,进一步放宽对农地入市的限制,构建城乡统一的建设用地市场,以实现农地的规模化经营,在推进户籍改革和城镇化的同时确保农业稳定和粮食安全。

户籍制度改革是百年大计,只有拿出大刀阔斧的改革勇气,才能不断实质化地提升中国的城市化率,并实现到2050年乡村全面振兴的目标。

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