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评论丨专项债风险防范化解要从具体项目抓起

2019年12月19日  07:00   21世纪经济报道   杨志勇  

专项债不同于一般债,所对应的项目都要有收益,且收益当可满足偿本付息的需要。

杨志勇(中国社会科学院财经战略研究院研究员)

专项债不同于一般债,所对应的项目都要有收益,且收益当可满足偿本付息的需要。土地储备专项债券、棚户区改造专项债券、高速公路专项债券、轨道交通专项债券等不同类型的专项债券,分别服务于不同的融资项目。根据现行预算管理体制,无论是何种类型的专项债券,资金收支均在政府性基金预算中反映。

政府性基金预算收入的大部分来自土地收入。对于地方政府性基金预算来说,就更是如此。2018年,地方政府性基金预算收入中,有91%来自土地收入。政府性基金按照要求实行专款专用,这样,政府性基金预算中的各类收入,都有对应的支出,结余部分才可能被调剂使用。由政府性基金的结构所决定,政府性基金支出的绝大部分资金来源还是要靠土地收入。这是政府性基金预算的实际情况。专项债券的还本付息支出同样主要来自土地收入。专项债券还本付息支出主要靠土地收入的事实,并不足以判断专项债券风险就一定会发生。

土地储备专项债能否正常偿本付息与土地市场状况关系密切。房地产市场的走势,在很大程度上决定了土地收入能否做到稳定增长。房地产市场实现平稳健康发展,土地市场就会相对平稳。近年来国有土地使用权出让收入同比增长情况如下:2016年为15.1%;2017年为40.7%;2018年为25%;2019年1-11月份为8.1%。土地收入波动性较大,2017年高速增长后,2018年已回落,2019年更进一步回落。

为了促进房地产市场平稳健康发展,基于各地情况不一,房地产调控实行“一城一策”,抓住了问题的关键。在房地产市场下行压力较大的今天,市场可能千变万化,要把握住影响市场的各种因素难度较大。为防范化解风险,地方的土地储备宜选择更加保守的战略。在“房住不炒”政策的主导下,房价急剧上涨几无可能。在一般情况下,地方不能按照过去的土地收入增速来预测未来的土地收入。土地储备专项债是专项债的主体,过高估计土地收入,很容易引发偿债风险。

专项债风险防范化解不仅要对不同的专项债作分类管理,而且要从具体项目抓起。同类专项债因为项目不同,风险可能会有较大差异。不同地段的土地储备,就是典型例子。生地熟地在市场上的受欢迎程度,可以形成鲜明对比。成熟地段所储备的土地,转让可能较为容易,且能维持较高价格。新开发路段的土地,配套建设等有不确定性,交易的实现可能不是那么容易,能否按照预期目标顺利转让,有一定的不确定性。不同地方的土地储备项目的风险就更是如此。

天下大事,必作于细,专项债的管理也是如此。所有专项债项目,都需要一一剖析,分析投入与产出。在此,需要区分存量项目专项债和增量项目专项债。存量项目是已经在运行的项目,在接受事实的同时,应深入分析项目的收支是否发生变化,有无通过项目优化加以改善的可能。如项目运行的结果是收不抵支,那么这就要及早作出安排。在具体项目风险评估的基础之上,对存量项目的总体风险作出评价,并采取积极的风险防范化解措施。而对于增量专项债项目,必须做好投资项目评价工作,通过严格的可行性评估的项目才能纳入专项债融资行列。

适应高质量发展需要,房地产在经济中的地位必将进一步下降。顺应这一大趋势,土地储备债券在专项债券中的占比必须作相应下调。专项债券的安排应更多地与政策性强的可覆盖成本的收益性项目对接,以充分发挥专项债促进公共政策目标实现的功能。专项债券融资属于债务融资,和股权融资最大的不同是,需要偿本付息。因此,专项债融资充当项目资本金必须严格控制,否则项目融资结构就可能不合理,杠杆率过高,项目本息支出负担过重,最终导致项目不可能持续,带来专项债风险。专项债券与一般债券融资所支持的项目性质上有很大差异。为了防范这样的风险,不能产生收益或收益不足以偿付本息的项目只能走一般债券融资之路或由一般公共预算安排资金。

在特定时期,专项债限额管理有其合理性。各地专项债限额的设定除了考虑地方资金需求外,应重点评估地方的偿债能力。专项债需要偿本付息,不能履行偿本付息义务的地方资金需求应通过其他方式满足,否则专项债就和一般预算资金没有什么差别,且可能引发地方债风险。对地方债风险的评估既要看现有债务的存量和未来本息支付情况这类绝对指标,还要分析相对指标。债务规模越大,不等于风险就越大。相反,有的地方债务规模不大,但偿债能力很弱,即使债务负担率看上去很轻,这样的地方也不适合多配给专项债限额。专项债限额管理不仅仅要看债务总量,而且还要注意债券期限结构的优化。原则上,专项债券的期限应与项目的现金流衔接好。

专项债限额的配给不是撒胡椒面,更不是地方有资金需求就要有供给。专项债管理应尽可能做到专业。专项债管理的专业化,是现代财政制度建设中不可或缺的一部分。只有专业化管理,专项债的风险防范化解才能真正到位,财政在国家治理体系和治理能力现代化中的地位和作用才能得到真正的凸显。

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