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WTO发展中成员享受“差别待遇”理据清晰

2019年03月22日  07:00   21世纪经济报道   曹胜熙  

2019年1月15日,美国代表团向WTO提交了一份交流报告,题为《无差别化的WTO:自我认定式的发展地位威胁体制相关性》,要求取消一大批发展中成员享受特殊和差别待遇的权利。这引起了WTO内部的讨论。

曹胜熙(清华大学公共管理学院)

2019年1月15日,美国代表团向WTO提交了一份交流报告,题为《无差别化的WTO:自我认定式的发展地位威胁体制相关性》,要求取消一大批发展中成员享受特殊和差别待遇的权利。这引起了WTO内部的讨论。2月15日,中国、印度、南非和委内瑞拉联合向世贸组织提交了《惠及发展中成员的特殊和差别待遇对于促进发展和确保包容的持续相关性》的分析文件,此后又有6个发展中成员联署。在2月28日世贸组织总理事会上,中国等发展中成员与美国围绕各自提交的文件展开了激烈辩论。

事实上,这不是美国或欧盟第一次试图在WTO中对发展中国家进行区分。数年前,中国从欧盟、加拿大、日本等国的普惠制名单中“毕业”就反映了这一趋势。中国等发展中成员对美欧的这种主张一直在进行义正言辞的反驳。

本文试图梳理WTO发展中成员享受特殊和差别待遇的历史脉络。这个问题是WTO改革中的重要问题,也是中国等WTO发展中成员需要应对的挑战。

世界贸易组织(WTO)的前身关贸总协定(GATT)有23个原始缔约国,其中有11个是发展中国家。缔约之初的关贸总协定几乎没有针对发展中成员特殊待遇的明确条款,也因此对发展中成员的吸引力不强。

1955年,关贸总协定经过修订后的第18条明确认为,促进处在发展初级阶段的缔约国经济逐步增长有助于实现协定的宗旨,因此当这些缔约国有必要采取保护性的措施时,有关缔约国或全体缔约国应该给予这些国家额外的便利。

1964年,为促进发展中成员的经济发展,GATT中加入了“贸易与发展”的第四部分,规定发达成员在与发展中成员国展开贸易谈判,削减关税等贸易壁垒时,不能期待得到对等性的对待,从而在GATT中正式确立了非对等原则(Non-Reciprocity)。

1979年,缔约国全体通过了《对发展中国家的差别、更优惠待遇及对等和更充分参与问题的决定》,明确提出了“差别和更优惠待遇”,重申了发达国家在关税减让谈判中不得要求发展中国家提供对等待遇的承诺,将对发展中国家的更优惠待遇纳入了GATT的制度框架中,标志着对发展中国家的差别待遇成为了GATT中的长期制度性安排。

相比于GATT,1995年1月1日成立的世界贸易组织对发展中成员的差别和特殊待遇则有所保留,但依旧保留了诸多对发展中成员的优惠,从而具有非对等性的特征。在世贸组织的各组成协定中,从关贸总协定发展而来的适用于货物贸易的各协定对差别和特殊待遇最为重视。《建立世界贸易组织协定》序言提出,“进一步认识到需要作出积极的努力,以保证发展中国家,特别是其中的最不发达国家,在国际贸易增长中获得与它们的经济发展需要相适应的份额。”但相较于GATT,WTO更加强调对最不发达国家成员的特殊和差别待遇,而对一般发展中成员的待遇相对模糊。另外,WTO中关于“发展中国家”的标准较为模糊。

在国际实践中,对发展中国家身份的识别主要有三种方式:定义法、自我声明法和列举法。定义法是指对“发展中国家”的状态进行具体标准界定,联合国经济与社会事务理事会对最不发达国家(Least Developed Countries, LDCs)就采用了这样的方法。自我声明法是指一国自行决定和宣布其是否属于发展中国家,但是否给予该国发展中国家待遇则由优惠授予国决定,当前WTO中的发展中国家识别正是采用了这样的方式。在这一框架下,1988年美国取消了对“亚洲四小龙”(中国香港、新加坡、中国台湾、韩国)的普惠制待遇。最后一种列举法,相对而言是最灵活的,也是较容易受到经济发展水平之外的其他因素(如政治因素)影响的方法。

WTO相关条约将成员国大致分为三类:发达经济体、发展中经济体(还可进一步细分)、转轨经济体。发达国家需要遵守WTO诸多协议的各种要求。发展中国家则可以获得不同形式的义务豁免和优惠待遇,如较长的过渡期安排、技术援助、免除特定义务、放宽特定标准等。转轨经济体是指正经历从中央计划经济向市场经济转型的国家,可以在某些方面要求豁免或减轻相应义务。

中国加入WTO时,最合适的情况无疑是作为发展中国家成员加入,这与中国当时的发展状况相适应。但西方国家——尤其是美国——不愿意轻易予以中国发展中国家的相应权利。因此,中国在加入WTO的过程中,经历了与美国旷日持久的谈判,也使得中国加入WTO承担了比一般发展中成员和转轨经济体更多的义务。

关于发展中成员的差别和优惠待遇,一直是WTO谈判中的重要内容。在乌拉圭回合谈判的成果中,一方面,赋予发展中国家关税减让的非对等优惠;另一方面,是否给予优惠主要取决于给惠国,发达国家选择性地而不是对所有产自发展中国家的产品给予优惠。多哈回合谈判中,美国代表认为成功的发展中国家和特定产业(如印度的农业、巴西的制造业等)应该做出更多让步,最终没能达成协议。

1月15日美国代表团向WTO提交的报告,再次要求在WTO框架内区分不同类型的发展中国家,对特定国家要求对等待遇。报告指出,WTO沿用的联合国关于发展中国家和发达国家的划分已经不合时宜,发展中国家也有不同的阶段,需要区别对待。这份报告认为,多哈回合谈判的失败,在于日益增长而强大的先进发展中国家不愿意承担与它们在世界贸易体系中占比相当的责任。WTO框架下自我声明式的发展中国家状态给多边协议的达成带来了巨大困难,也造成了成员间的不对称性。

这些年来,WTO回合谈判进展困难,美国等发达成员与发展中成员之间难以弥合的分歧是重要原因。发达国家力图达成国际经济合作中竞争政策的一致性,TPP和TTIP正是美国为首的发达国家在这方面的努力,同样没有成功。

OECD在2012年推出的《竞争中性:维持国有与私人企业公平竞争的环境》是这一努力的另一部分。竞争中性(Competitive Neutrality)是1990年代澳大利亚进行国内竞争政策设计的一部分。而OECD试图推动竞争中性从一国内部立法成为国际标准,半强制性地在国际社会渗透。这也是发达国家基于自身利益的要求。发展中国家也要表达立场。在联合国贸易与发展会议(UNCTAD)组织的关于贸易协定中竞争中性的讨论,发展中成员提出了实施竞争中性相关要求的各种困难。

美国等发达国家不顾WTO发达成员与发展中成员之间的差异,要求剥夺相当一部分发展中成员享受特殊和差别待遇的权利,从历史和现实的角度看都是不能成立的。在2月28日世贸组织总理事会上,中国常驻世贸组织代表张向晨大使陈述了中国的立场。

中国等发展中成员要求享受特殊和差别待遇的权利,理据是非常清晰的。首先,虽然过去几十年发展中成员取得了长足发展,但和发达成员仍存在巨大差距。这是现实的状况。其次,特殊和差别待遇不是发达成员给予发展中成员的恩赐,而是发展中成员付出巨大代价换来的谈判结果,是多边贸易规则不可分割的一部分。这是历史的逻辑。如果谈判成果可以轻易否定,将难以取信于人。第三,发达成员要求发展中成员做出更大贡献,应该以发展中成员在谈判中获得平等权利为前提。这是对未来的考量。贡献与权利要平衡,以往发达成员主导谈判,而发展中成员通过特殊和差别待遇得到一些补偿,未来如果要减少发展中成员的特殊和差别待遇,那就应该增加他们在谈判中的权利。(编辑欧阳觅剑)

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