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评论丨强化金融监管,防范系统性金融风险

2020年11月04日  05:00  21世纪经济报道  温彬,黄鸿星 

10月31日,国务院金融稳定发展委员会召开的专题会议指出,当前金融科技与金融创新快速发展,必须处理好金融发展、金融稳定和金融安全的关系。

中国民生银行首席研究员温彬研究员 黄鸿星

10月31日,国务院金融稳定发展委员会召开的专题会议指出,当前金融科技与金融创新快速发展,必须处理好金融发展、金融稳定和金融安全的关系。

金融监管是实现金融创新社会效益最大化的基础

金融的本质是资金融通、配置资源和管理风险,金融发展通过上述核心功能支撑经济发展、提升普惠性水平并最终增进社会福祉。金融创新作为驱动金融发展的重要力量,在优化金融资源组合的同时也具有风险属性,会对金融的“管理风险”职能带来新的挑战,若监管不好则会形成新的风险源,如中国互联网金融发展进程中的P2P风险仍有待化解。特别是,一些出发点狭隘、功利性突出的“包装式”伪创新,造成的金融风险更为严重并广泛外溢,甚至引发系统性风险,冲击经济体系,对社会福利带来挑战。过度的金融创新可能会导致风险,并影响实体经济发展,不利于社会福利增进。衡量金融创新的标准,在于金融创新的出发点是否是服务实体经济和增进社会普惠。历史上、实践中,违背金融服务实体经济这一本质命题,聚焦监管体系套利的“伪创新”俯拾皆是,如导致次贷危机的住房抵押次级贷款证券化产品。

中国的金融监管一直鼓励金融机构创新,希望金融机构将创新的出发点定位为服务实体经济和增进社会福利上,因此采取了宽严相济的政策导向,力图在把握金融创新本质基础上,实现金融创新稳健发展,最大化发挥金融创新因子的社会福利增进效应,但在实践中也曾遭遇挑战。特别是在信息化时代,信息不对称一定程度上加大了金融监管的难度和及时性。以“大数据”为例,其在客观上扩大了大型数据集中商与普通金融消费者间信息“鸿沟”,甚至造成部分的“数据垄断”,导致一些消费者无法准确认清一些金融创新行为背后的实质,增加了消费者辨识一些网络借款、消费分期等产品真实利率水平的难度,容易掉入高利贷陷阱。另外,近年来一些科技公司借金融科技名义开展的借贷行为,虽然名称多样、形式灵活、介绍新颖,但本质上却是高息贷款,仍然是最“古老”的金融产品,却在“换汤不换药”的同时要求监管放松审查。从这个角度来看,对大数据的“确权”和“保护”亟待完善,对金融消费者权益的保护也要紧跟时代,这也是金融委会议“要建立数据资源产权、交易流通等基础制度和标准规范,加强个人信息保护”的题中之意。

只有加强金融监管,处理好金融创新与金融监管的关系,才能更好地发挥金融对经济和社会发展的支撑作用。历史上,“庞氏骗局”的出现证明一些金融创新背后动机的狭隘和自私,也充分显示“邪路”“歪路”式金融创新的严重后果。因此,只有通过金融监管,将金融创新的“本源”立足到服务实体经济、增进居民福祉上,才能实现经济社会效益的最大化,维护稳定和谐发展的良好局面。

巴塞尔协议对维护金融体系稳定意义重大

巴塞尔协议作为全球银行监管领域最有影响力的国际标准,并非静态不变,而是与时俱进。自巴塞尔协议Ⅰ以来,通过及时吸收全球金融系统演变带来的监管改进需求,逐步完善过渡到巴塞尔协议Ⅱ,并向巴塞尔协议Ⅲ继续完善,其变革始终代表着不同市场条件下的金融机构风险管理和金融监管的发展新趋势和改革新方向,强调宏观审慎监管,强调金融服务实体经济,我国“货币政策+宏观审慎政策”双支柱的金融调控监管框架也是建立在巴塞尔协议的指导思想之下。

从2010年巴塞尔III首份文本在G20峰会被正式认可,到2017年巴塞尔III最终修订的完成,伴随着金融体系的不断发展,国际银行监管框架已经成为一套十分全面的规则体系,巴塞尔协议的改革重点也处于不断拓展和变化之中。巴塞尔协议在风险识别、计量、防范和处置等方法上不断提高普遍适用水平,对维护全球金融稳定发挥了重要作用。巴塞尔协议是各国制定本国金融监管规范的基础性范本,不仅不“落后”,各国还要在实践中根据具体情况自由裁量,采取“分步”或“过渡”实施步骤,以充分适应本国金融体系发展的阶段性特征。

得益于巴塞尔协议的引进和实施,中国推出了四大金融监管工具,包括资本要求、杠杆率、拨备率和流动性要求,构成了中国银行业监管的新框架,也即中国版巴塞尔协议。随着中国商业银行资本管理办法施行,积极参与国际监管规则一致性评估项目(RCAP)等,中国正在有效做好新巴塞尔协议III的实施准备工作。整体上,我国金融监管体系在践行巴塞尔国际监管原则基础上稳步改革和推进,十多年来有效应对了内外部风险冲击,维护了金融体系的稳定。下一步,要聚焦落实五中全会精神,坚持市场化、法治化、国际化原则,尊重国际共识和规则,正确处理好政府与市场的关系,继续深化扩大巴塞尔协议理念在国内金融监管中的适用性和覆盖面,依法将金融科技在内的金融活动全面纳入监管,对同类业务、同类主体一视同仁,有效防范风险。

中国金融体系在稳健中走向成熟

中国金融体系从无到有,从弱到强,在40多年的时间里,走过了一条曲折坎坷的发展之路,取得了瞩目的发展成果,有效支撑了经济社会发展。随着民营银行、直销银行、金融资产投资公司、理财子公司等新型机构的创设和发展,我国银行业金融机构达20多类,合计4600多家,总资产超过300万亿元,有效支撑了经济社会运行。伴随要素市场化加快推进,资本市场改革取得突破性进展,实现了股票发行从审核制到注册制的转变,直接融资迎来更广阔空间。自2019年科创板试点、注册制推出,到启动新三板精选层改革,再到创业板注册制推进,中国多层次资本市场的架构基本完善。在跃居世界第三大资产管理市场的同时,中国资产管理行业进一步回归本源,由“大资管”向“强资管”持续转型,不断强化主动管理,持续打破“刚性兑付”,理性发展之路越走越宽。与此同时,得益于科技进步与金融需求释放,我国金融科技爆发式增长,数字货币研发领先,在全球率先进入“无接触支付”时代,金融机构“数字化”转型加速,“云服务”有效保障了人民群众金融需求。

应该说,金融科技既增强了整体运行效率,也提升了普惠服务水平,恰是中国金融系统走向成熟的重要组成部分。伴随金融供给侧结构性改革的不断推进,广覆盖、差异化的融资服务体系初步形成,聚焦三农、服务小微、助力脱贫攻坚的普惠性服务格局不断完善,中国金融体系不断走向成熟,并在多个领域的创新实践走在全球前列。中国普惠金融的衡量指标已经达到G20国家水平,中国金融系统“间接融资为主、直接融资加速、金融科技牵引”的鲜明格局正在加快形成,有效发挥了支撑经济社会可持续发展的功能。但与此同时,也要认识到,随着金融系统性的不断加强,以及技术进步带来的趋同性行为,金融风险在金融系统内部的传染性也在同步式增强,金融风险的外溢性在扩大。以FSA等为代表的国际金融监管机构高度重视系统性风险防范,并致力于推进宏观审慎监管在应对系统性风险中的前瞻性功能。自2016年始,中国人民银行正式实施由差别准备金动态调整机制转换后的“宏观审慎评估”(MPA)机制,对金融机构进行多层次引导和监管,打造“货币政策+宏观审慎政策”双支柱的金融调控监管框架,以更好维护金融体系稳健。2017年11月,国务院设立“金融稳定发展委员会”,由此形成了“一行一委一局两会”的金融监管体系,为金融监管由“机构监管”向“行为监管”转变打下了坚实基础。中国金融监管框架逐步从“分业监管”,向基于宏微观监管模式并存的“双柱”功能型监管转变,显示出监管理念的不断进步。金融监管框架的完善进一步激发了金融体系活力,将金融体系与实体经济的适配提升到更高水平。

时至今日,中国的金融监管体系仍在与国际主流不断接轨基础上,深入推进和保障中国金融系统的稳健运行,对金融创新采取了包容鼓励态度,支持金融机构发挥主观能动性,以更好地服务实体经济,增进社会福利,并推动中国金融体系不断走向成熟。中国的金融体系也在服务实体经济、增进社会福利的实践中,发挥了不可替代的重要作用,取得了显著效果。

金融科技要纳入统一金融监管

某种程度上,金融创新的本质可以认为是“平稳地将杠杆放大”,核心是要“平稳”。放大杠杆也不难,难的是如何确保杠杆倍数在合理范围内,超出经济社会所能承受的杠杆范围将会导致失控,引发严重问题。近年来,一些非法集资、小贷、担保等因资金链断裂而倒闭,以及互联网金融领域出现的“跑路”等事件,基本都与杠杆过大有关。目前,国内金融科技的发展尚未改变这种“放大杠杆”的内核,同时一些科技公司借助监管不足、“数据垄断”等便利,还有将杠杆进一步放大的动机,且在杠杆放大中刻意忽视“平稳”要求,盲目追求放大“倍数”,有将影子银行风险进一步扩大化的趋势。如果放任这些机构继续“旧瓶装新酒”,用新的形式遮掩高杠杆本质,则一旦经营失败将带来一定的负外部性,其中的外溢风险也将影响经济和金融稳定。巴塞尔协议等也强调对杠杆的严格控制,这不仅适用于传统金融,更适用于创新金融和金融科技。

特别是,面对当前金融科技与金融创新快速发展的局面,必须处理好金融发展、金融稳定和金融安全的关系。既要鼓励创新、弘扬企业家精神,也要加强监管,依法将金融活动全面纳入监管,有效防范风险。在金融监管上,要对同类业务、同类主体一视同仁。要健全公平竞争审查机制,加强反垄断和反不正当竞争执法司法。要建立数据资源产权、交易流通等基础制度和标准规范,加强个人信息保护。面对类似影子银行的金融科技创新行为,实施准备金、资本金、杠杆率、流动性等监管要求,尽快落地穿透式管理与延伸监管,防止出现杠杆失控,维护社会公众利益底线。此外,要在对金融科技业务创新中强化“监管沙盒”机制运用,提前介入,有效限定风险范围。

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