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“十四五”县城转向何方?定位落脚城市 应重服务而非工业化

2020年12月05日  05:00  21世纪经济报道  宋兴国 

导读:县城将来的功能不完全是产业功能,更多的是服务功能,特别是广大的农业主产地区的县城,公共服务能力远远不足。

“严格控制大城市,适度发展中小城市,积极发展小城镇”,被认为是上世纪八十年代起,我国城市工作的主要思路之一。

近日,《求是》杂志发表了习近平总书记重要文章《国家中长期经济社会发展战略若干重大问题》。关于完善城市化战略,文章提到了两个“客观规律”,即“增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力,这是符合客观规律的”,以及“产业和人口向优势区域集中是客观经济规律”。

尽管由于城市群、都市圈等政策的提出,城市工作的思路有所改变。但上述文章正式强调和解释了两个规律,被普遍解读为,在我国常住人口城镇化率已经达到60.6%的背景下,城镇化工作的思路正式转向,以中心城市和城市群为带动的城乡和区域发展路径得以确认。

在此背景下,以县城(城关镇)、乡镇为主的中小城镇,在新的城镇化体系中应当如何发展?承担怎样的城镇化任务?成为近期以来各界讨论和争议的问题之一。

县城要做城镇化的“驿站”

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》(以下简称“《规划》建议”)中,明确提出,推进以县城为重要载体的城镇化建设。

“县城是重要载体,不是主要载体。”近日在2020清华同衡学术周上,谈及近期热点的县城城镇化问题,清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长尹稚告诉21世纪经济报道等在场媒体。他解释称,主要载体是指数量和比例关系,而重要载体是讲价值和意义,无关数量也无关比例构成。

21世纪经济报道采访到的多数专家认为,所谓的“重要载体”,并不是指县城会在城镇化过程中,承担更多的人口和产业聚集作用,而是指县城作为城镇化体系中的重要一环,会起到越来越重要的“承上启下”作用。

而从现实来看,尽管一直强调“就近城镇化”,但县城等中小城镇吸纳人口和产业的作用正在加速衰减。数据显示,2000年以后,我国24个千万人以上的大都市圈以32%的常住人口占比,贡献了全国50%的人口增量。

多位分析人士指出,这种“承上启下”,从人口的空间分布趋势来说,就是县城承担起吸纳农业转移人口任务的同时,还作为“蓄水池”向城市输送合格劳动力。

近期,住建部部长王蒙徽在其“十四五”规划《建议》辅导读本中发表文章《实施城市更新行动》,文章中也强调了县城的“节点”作用。文章写道,“县城是县域经济社会发展的中心和城乡融合发展的关键节点,在推动就地城镇化方面具有重要作用。”

在尹稚看来,这种“节点”,更多类似一种城市化“驿站”作用。他指出,从近年统计看,县级总人口有时略减,有时略增,但是驿站特征是非常明显的。

优越的性价比使得县城成为许多城市新移民的第一个落脚点,也是这些新移民新人生道路的第一个培训站。它在人的一生当中,以及在代际交替当中经常会起到长短周期的驿站作用。这种所谓的落脚城市,其实跟成熟城市是不太一样的,正因如此,对县城而言,综合服务能力的重要性远大于工业化的重要性。

中国城市规划设计研究院院长王凯也在上述学术会议上表示,县城将来的功能不完全是产业功能,更多的是服务功能,特别是广大的农业主产地区的县城,公共服务能力远远不足。

因此,县城在公共服务方面短板的补足就显得尤为重要。

王蒙徽表示,要实施强县工程,大力推动县城提质增效,加强县城基础设施和公共服务设施建设,改善县城人居环境,提高县城承载能力,更好吸纳农业转移人口。

承担乡村振兴生态保护重任

除了城镇化,县城在乡村振兴与生态文明建设中的作用,同样也将发生变化。

《规划》建议提出,我国要逐步形成城市化地区、农产品主产区、生态功能区三大空间格局。支持农产品主产区增强农业生产能力,支持生态功能区把发展重点放到保护生态环境、提供生态产品上,支持生态功能区的人口逐步有序转移,形成主体功能明显、优势互补、高质量发展的国土空间开发保护新格局。

当前,我国还有一半左右的县,地处粮食生产功能区和重点生态功能区。而县城也被认为是支撑和引领县域产业发展、“三农”重点工作推进和生态文明建设的重要载体。

作为两千多年来中国农业社会的基本管理单元,县域对于乡村振兴的重要作用,也值得重视。尤其是通过县域经济发展,推动农村一二三产业融合发展,是“十四五”期间的重要任务。

《国务院办公厅关于县域创新驱动发展的若干意见》提出,要支持农产品主产区加快发展农业高新技术产业,促进农业与旅游休闲、教育文化、健康养生等产业深度融合,发展观光农业、体验农业、创意农业、电子商务、物流等新业态。

但在这一方面,县域发展仍存在短板。阿里巴巴近期发布的报告指出,双十一期间,阿里巴巴平台累计助销1406个县域的41万款农产品,农产品成交总金额120亿元,同比增长22%。但是,支撑农村电商(特别是农产品上行)的基础条件(如冷链物流、电商服务商等)都亟待发展、提升。而以农业深加工、冷链物流为代表的农业全产业链,被认为是未来县城产业发展和吸纳就业的重要窗口。

另外,我国位于重点生态功能区的县市区的数量已经达到676个,对于这些县区而言,发展重点则会逐渐转移到保护生态环境、提供生态产品上来。

有专家呼吁,县级单元在承载生态和农业任务的同时,是牺牲了通过工业化发展经济的机会和空间。因此,应当尽快完善区际利益补偿机制。一方面要完善粮食主产区利益补偿机制。另一方面,则要建立生态产品价值实现机制,要通过生态产品和主要生产要素的市场化配置,形成市场化、多元化的生态补偿。

而功能定位发生变化的背后,则是管理体制机制的相应变化。

华西证券的一份研报指出,近几年部分省份再度掀起了“撤县(市)设区”的热潮。其中,省以下财政、行政体制改革也渐渐分化为“省直管县”“撤县(市)设区”两个方向。部分需着重发展县域经济的省份还在持续推进“省直管县”,如山东2019年仍在发文扩大“省直管县”范围。部分已经完成县域经济发展阶段或更加适合都市圈经济的省份则放缓了“省直管县”的改革,转而推进对中小城市的做大做强,如浙江在“十三五”规划中删除了“省管县”的内容。

尹稚认为,对于城市化主体功能区里的县,相当一部分会“撤县设市”“撤县设区”,其城市职能将变成主导。

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