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评论|疫情之下,政策应对要避免“过度刺激”和“扩张不足”

2020年03月14日  07:00   21世纪经济报道   刘元春  

如何采取各种经济政策更好配合疫情防控、助力复工复产,减少疫情冲击,顺利完成2020年经济社会各项目标,已经成为各界关注的核心。需要弄清楚疫情对于中国经济在短期和中期层面带来的各种影响。

中国人民大学副校长刘元春

新冠肺炎疫情对中国经济不可避免地带来了冲击。如何采取各种经济政策更好配合疫情防控、助力复工复产,减少疫情冲击,顺利完成2020年经济社会各项目标,已经成为各界关注的核心。很多研究团队和机构提出了很多政策建议和措施,其中一种最为突出的观点就是要求效仿2008年“4万亿刺激计划”,出台类似的高强度刺激计划。

本文认为,需要弄清楚疫情对于中国经济在短期和中期层面带来的各种影响,避免贸然根据当前“非常态”管控时期的表现,来进行政策设计和政策选择。

人大副校长刘元春。资料图

一季度经济增速的不确定性

现在很多研究团队依据国家统计局公布的数据、各行业公布的高频数据、自己的抽样调查数据以及各类大数据,对一季度中国经济增长进行了估算。这些估算不仅没有共识,也不准确。疫情带来的经济损失具有很强的不确定性。

比较悲观的观点认为一季度负增长,比较乐观的观点则认为还能达到5%。13个团队预测的一季度增速的中位数为3.4%,平均数是3.1%,离差超过2个百分点。

为什么大家没有共识呢?其原因在于以下几个方面:

第一,用抽样调查、高频数据、大数据,以及官方目前发布的零星数据,我们很难完整推算疫情对中国经济的冲击。因为中国不同区域、不同行业以及不同主体的差别太大,简单利用抽样调查、高频数据、大数据难以反映中国经济的全貌。

第二,春节因素带来的强烈扰乱因素,不同行业、不同地区的春节休息时间、复工时间以及产能利用率都十分不一样,简单用法定假日扣除法十分不准确。

第三,在疫情冲击下,以劳动力汇聚和人员接触交流为核心的传统经济部门受到了很大的打击,但网上销售、网络会议等新经济和新型生产方式却得到前所未有的发展,对传统经济产生了很强的替代效应,缓冲了疫情对于经济的冲击。如何测算新经济,方法还不成熟。

第四,我们往往把视角盯住一些重灾产业,没有高度重视医药和一些相关行业的超负荷运转。例如口罩生产,它的产能利用率达到120%。

第五,我们很难根据1-2月已经发生的状况,来推算3月的经济运行情况。疫情防控仍在推进,仍不能放松警惕,复工复产的实际状况难以估算,疫苗研制等因素如何作用于疫情还拭目以待。事实上,一季度GDP 主要产生在3月份,而3月中下旬的经济运行具有高度不确定性。

第六,最近更为不确定的因素是世界疫情扩散及其对世界经济的影响。从全球金融市场和各国政府的反应来看,发生全面蔓延和世界经济衰退是大概率事件,但发生程度具有高度不确定性。

因此,疫情导致2月份中国经济短暂停摆,对于中国经济产生冲击是共识,但疫情对于一季度经济的冲击程度却还没有共识。

我们对一季度的数据测算不能简单化,不能依据大家的观感进行过度悲观化的估算,也不要急于做出武断的结论。等我国疫情不断控制、世界疫情状况全面显现、3月份国家统计数据公布,再进行深入判断、全年预测和政策选择也不迟。

对2020年中国宏观经济的判断分歧巨大

基于一季度冲击和各种假设基础上的全年模型预测目前也没有共识,存在一定不确定性是2020年经济运行的一个特征。

短期疫情对于大型经济体的冲击往往是一次性的、外生的、暂时性的。因此很多模型假定短期疫情不会对潜在经济增长能力产生影响,疫情冲击就像“女巫的诅咒”一样,在魔法施加时产生休克式停摆,在魔法解除之后快速恢复常态,一般模型都假定2-4个月内恢复常态。但也要防止短期冲击转化为中期持续冲击的可能。

一是“女巫的诅咒”效应要成立,前提是被施魔法的主体和个人不会被魔法困住而发生功能性、器质性的病变。对于经济循环来讲,这意味着经济主体不要破产太多、劳动力不能过多退出经济系统。二是不能出现过度救助和过度刺激。否则,一方面会导致过高的宏观债务率,现代金融学已经表明,过高的宏观债务率会造成潜在生产能力持续损失,带来潜在增速的趋势性下滑;另一方面会导致反向激励,使社会经济公平体系受到冲击。三是避免产业链和供应链断裂带来的产业外迁或替代。四是不要出现悲观预期的自我强化。如果经济循环启动缓慢,悲观预期会进一步蔓延并自我强化,可能导致需求和供给在低水平达成均衡。五是我们能否把握住转危为机的窗口期,推动制度改革、治理体系再上一个台阶,使我们期待的制度红利出现。

除了需要准确评估一季度GDP的短期损失,2020年我们还要面临一些其他不确定问题:如令人关注的全球疫情蔓延,消费是否会出现补偿式爆发(比如,春节消费预算是否会在下半年集中支出),疫情在世界范围的蔓延及引发世界经济衰退程度具有高度不确定性,这些冲击如何通过世界产业链、供应链、资金链对中国经济产生影响,等等。

目前很多研究团队对于2020年中国经济全年增长进行了假设性预测。这些预测除了一般意义上“V”型反弹的共识,在其他方面分歧很大。

政策选择需要新框架

不宜过早武断地判断当前经济形势,更不能基于各类先验判断出台过度刺激的方案。在目前悲观预期上扬、各类恐慌情绪还没有完全消退的阶段,现有一些预测和抽样调查可能放大疫情对经济的影响,造成经济数据的低估。简单相信这些低估的推算,很容易令我们过早、过快、过度采取各类对冲和刺激政策。

首先,需要强化各类信息的公开。我们要全面认识疫情对中国经济冲击的路径和程度,还要重点研究这种短期冲击会通过哪些途径转化为中期、持续性的内生冲击。

其次,必须认识到疫情防控不能放松,人类对新冠肺炎的认知是初步的、不完整的,疫情传播的路径、冲击的深度、传播的幅度也具有不确定性,不同区域和部门采取措施不同,可能带来不同结果。最近疫情的国际传播,值得密切关注。

宏观经济政策的定位应当注重三个基本要点:一是进一步提高各类信息的透明度,摸清整体情况,准确汇总不同行业、不同区域、不同经济主体在疫情中所受到的冲击;二是政策实施以底线管理为核心;三是针对不同情形给出政策预案,并进行相应的政策工具和项目储备。

本次疫情阻击战可以分为四个阶段。

第一阶段为“疫情出现和蔓延阶段”,该阶段核心任务是及时预警,发现新冠肺炎的传染性并启动相应的应急响应。第二阶段为“疫情爆发与全面管控”,核心任务是通过一级响应进行全面管控。第三阶段为“统筹疫情防控与经济社会发展阶段”,核心任务是在疫情得到有效控制的前提下,进行有序的复工复产,在分区分类的基础上采取差异化政策。第四阶段为“恢复与保增长阶段”,也就是在疫情全面控制或全面消失之后,政策应当按照摸清的状况,实施相应的政策方案,进入到全面“保增长、促改革”的恢复阶段。这时为了完成2020年经济社会各项目标,政府全力实施相应的扩张计划。

当前我们正处于“统筹疫情防控与经济社会发展阶段”,经济循环尚未完全常态化,不宜过早制定中期一揽子方案,过快全面实施复苏和刺激方案。

由于经济循环没有常态化,常规的宏观经济政策没有明确的传递路径。政策应以疫情防控和经济循环恢复为主,需把握几个关键点:1)全面疫情防控;2)持续展开生死救助;3)对于产业链、资金链的关键点进行保护,防止资金链和产业链断裂,防止经济再次出现停摆现象;4)对于微观主体进行适度救助,保证大部分微观主体在疫情过后有较好的恢复能力,保证市场秩序和经济预期的相对稳定;5)摸清各种区域、各个行业遭受疫情冲击的情况,总体设计复工复产方案,分步推进和分类落实复工复产;6)针对不同的疫情演变模式和冲击状况,制定疫后政策预案,积极准备各种项目包。

目前,应当按照疫情控制、复工复产、预期管理的主次安排各类工作。当前经济工作的重点在于有序展开复工复产,使经济循环尽快常态化。

在疫情防控和复工复产阶段,各类救助政策必须要强化经济主体的疫后自我恢复能力,防止一次性短期冲击中期化。一是要防止一些企业主体破产带来过度的供给损失;二是要防止过度救助和过度刺激导致已经过高的宏观债务率进一步攀升,因为债务率过高必定会通过资本形成效率的下降持续损害潜在生产能力;三是要确保世界产业链和供应链在中国的稳定性;四是一定要快速启动经济循环的正常化,及时破除疫情带来的悲观预期自我强化,信心提振和预期常态化是当前工作的重点之一。

防止出现“过度刺激”与“扩张不足”

防止在“后疫情”期间出现“过度刺激”与“扩张不足”,应该是当前进行政策储备的一个关键点。

一些人提出应当重新评价2008年-2009年的刺激计划,认为当前可以采取类似的扩张政策。但是,评估该政策建议,必须先评估当前与2008年的环境差异。

第一,当年“四万亿”刺激计划是“以内需补外需缺口”,结果是2008年-2009年间的内需变化不大。消费增速从2008年的19%降至2009年3月的14.7%,2009年全年回升至17.5%。固定资产投资增速2008年为26.1%,2009年全年持续上扬到30.5%。目前,国家扩内需已经实施了接近10年,用内需补外需的政策空间不大。

第二,2008年-2009年间的外贸和房地产形势变化很大。出口增速从2007年的31%下滑到2009年的-16%,房地产投资从2008年6月的35.1%下降到2009年1季度的4.9%。目前,中国外需和房地产出现重大变异的可能性比较低。从1-2月的数据来看,中国外需出现回落,但不能简单用这个数据外推,世界经济出现衰退及其幅度存在严重不确定性。从2月下旬的交易数据来看,房地产出现类似2008年下半年那样的重大变异概率很小。

第三,2008年刺激计划的重点是“铁公机+十大产业振兴计划”。2009年基建投资月度增速一度超过50%,年度增速达到42%,但总额仅为5.8万亿,占GDP的18%。而2019年基建投资总额已经超过17万亿,占GDP比重接近18%,基建投资增速提升10个百分点需要2万亿的资金支持;如果提升20个百分点,其资金来源占GDP的比重会过大。

第四,2008年刺激计划是以“极度扩张的货币政策为主,辅之以积极的财政政策”。2009年新增贷款9.6万亿、新增社会融资13.2万亿,直到导致“新增贷款/GDP”从2008年的13.06%提升到2009年的27.68%(提高了14.62个百分点)、“新增社融/GDP”从2008年的18.31%上升到2009年的27.68%,导致M2/GDP、社融/GDP分别上升26个百分点和28个百分点。2019年货币政策空间不同,因为M2/GDP和社融/GDP已经达到了200%和254%,进一步提升的空间非常小。另外,2008年的积极财政政策处于配合地位,但是实际公共预算赤字率从2008年的0.4%上升到2009年的2.23%,上升幅度达到1.83个百分点。2019年实际赤字率已经达到4.89%,全口径广义财政赤字率也攀升到10%左右,快速提升接近2个百分点的空间基本不存在。

更为重要的是,还要理性评估2008年-2009年刺激计划带来的各种长期结果。因此,这里可以得出一个重要的结论,我们目前不仅没有实施类似4万亿刺激计划的空间,也没有出现类似2008年那样持续全面的、以外需和房地产为主的负面冲击。

我们一定要注意,当前疫情冲击与2008年-2009年的冲击相较,无论从内部还是世界范围来看都具有本质的差别,我们不能以目前全面控制阶段的数据和预期,来判断疫后经济循环的情况。

国家目前没有推出类似“4万亿刺激计划”方案。据一些媒体统计,近期全国31个省份宣布的投资总额已经超过40万亿元。很多人认为我们将展开比2008年多十倍的疫后超级刺激计划。这个认识是错误的。一是所谓40万亿是各省的新投资计划,覆盖未来4-6年;二是我国2019年固定资产投资为56万亿元,31个省市公布的2020年度投资总额与当前投资的总盘子相比并不算多;三是我们必须认识到,各省市抛出的计划投资总额比实际投资大得多,有争取中央项目和相关资金支持的考虑。

正确理解新基建

日前,一些研究团队提出了各类“广义新基建”“狭义新基建”方案,把5G、特高压、城际高速铁路和城际轨道交通、充电桩、大数据中心、人工智能、工业互联网这七个行业及相关行业的基础建设,纳入到下一步大幅度扩张的政策计划之中,旨在避免传统基建带来的各种负面影响的同时,还能扩大有效需求、对冲经济下滑。

其主要理由包括:第一,中国经济增速今年要达到5.6%以上,短期刺激是必须的,而短期能立竿见影的方法就是提高固定投资增速至少2个百分点。在传统制造业和房地产投资增速相对稳定的前提下,基建投资的增速须在去年基础上提高10个百分点。第二,传统基建的空间很小,带来的经济拉动效应不强,而助推新经济发展的新基建不仅具有坚实的财务基础,也会产生强烈的拉动效应。第三,新基建的扩大可以使2020年总的基建投资增速提升10个百分点,使GDP增速提升0.8个百分点左右。第四,目前只要将2020年的地方专项债从2019年的2.15万亿提升到3.2万亿,将财政赤字率从2019年的2.8%提升到2020年3.5%,就能够很好保证2020年新基建全面展开。

不过,对于这些研究,结论我们需要深入进行研究和评估。第一,新基建并不新。国家在“十三五规划”、2018年底的中央经济工作会议、2019年年底的中央经济工作会议,以及3月4日中央政治局常委会议中,均对新基建相关产业和基础设施建设进行了部署,这是顺应中国经济发展潮流的应有之举。要加大公共卫生服务、应急物资保障领域投入,加快5G网络、数据中心等新型基础设施建设进度。要注重调动民间投资积极性。

第二,2020年及未来一段时期可以短期落地和实施的新基建项目,规模并没有市场预期的那么大。目前,不同团队对于新基建的规模进行了测算。例如广发证券团队测算,2020年可实施的新基建规模约 1.1万亿元左右,不含城际高速和市政轨道交通大约 4500亿-5500亿元。中泰证券团队从目前存量PPP项目来看,发现现有狭义新基建项目占0.5%,规模不足1000亿元;类似新基建项目(轨道交通、园区开发和垃圾发电)占14.7%,大约2.6万亿元;从专项债的流向来看,新基建占全部基建的比例为24%,其中轨道交通是主要发力点,剔除轨道交通后的占比不足10%。

第三,事实上,新产业的基础设施与传统基础设施有本质上的差别。一是大量新产业的核心短板,并不在于物质资本,而在于技术、研发投入及其他软性设施;二是新产业的基础设施与产业本身是一体的,不像传统基建与产业是相对分离的。这些新产业的硬件基础设施、软性基础设施、实际物质资本以及其他营运成本,往往是企业根据市场原则进行一体化投资和营运。在进行相关投资的同时,也要防止政府投资的挤出效应,以及确保产业在充分竞争中创新和择优。

第四,目前中国在5G、人工智能、工业互联网等领域发展迅猛而成功,很重要的原因是他们遵循了市场和产业发展规律,应该继续保护这种发展势头。

设计一个有弹性扩张的计划

疫情在全球蔓延必将导致世界经济的疲软和中国经济外部环境的不利,我们需要在确保疫情防控的基础上,尽快恢复经济循环、稳定市场预期和完成经济社会目标。

因此,设计一个能够应对未来不确定性冲击、有弹性的扩张方案,在当前十分重要。一是要确定基准,以及以此为基础的弹性区间。从目前各个团队预测来看,一季度增速如果在2%-3%区间,而全年经济增速要达到5.6%-6%,未来几个季度经济增速就要在6.2%-7%区间,也就是说,常态化后的经济增速要相对提升0.6个百分点左右。因此,弥补短期疫情损失和提升经济增速,可以考虑以“3万亿减税降费+2万亿基建扩张”为基础来进行设计。

二是坚持短期与中期结合。“3万亿减税降费”主要瞄准短期疫情救助和经济循环的常态化,核心落脚点在于:1)疫情防控阻击战所发生的各项财政支出;2)复工复产所采取的各项补贴和税费减免;3)2019年底计划的减税降费项目。

“2万亿基建扩张”的中期导向在以下几方面:一是以5G和大数据中心为重点的新基建;二是现代公共卫生体系建设的各项投入;三是以全面脱贫为导向的扶持;四是包括教育在内的新型民生工程;五是促进新型消费的各项工程。

在扩张方案设计中,除了支出领域和项目储备,资金来源和政策工具也至关重要。

第一,实施更加积极的财政政策。财政赤字可考虑从2019年2.8%提高到2020年的3.5%,预算支出水平可以提升1万亿元左右。地方专项债券额度从2019年的2.15万亿提升到3.15万亿,扩大1万亿元。

第二,在经济运行常态化基础上,稳健的货币政策要灵活操作,特别是根据全球经济运行和降息的情况,保持流动性合理充裕,进行相应的降息降准。

第三,在基准方案的引领下,其他各种政策工具视实际情况相机调整。

这些方案必须提前设计,提前进行项目和政策储备,并根据内部风险点和外部环境变化设计不同的预案。

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