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王东京专栏丨引导民间资本投资“新基建”

2020年04月14日  07:00   21世纪经济报道   王东京  

开篇先提一个问题:为何传统基础设施通常是由政府投资而民间资本很少涉足?读者也许会答:政府的职责是提供公共品,而基础设施属公共品,所以要由政府投资。说实话,我不同意这种解释。

王东京

开篇先提一个问题:为何传统基础设施通常是由政府投资而民间资本很少涉足?读者也许会答:政府的职责是提供公共品,而基础设施属公共品,所以要由政府投资。说实话,我不同意这种解释。我的回答是,因为基础设施投资具有“外部性”,而社会收益又难以内化为企业收益,民间资本当然不会投资基础设施。

早在100年前,经济学家就开始研究“外部性”问题。1920年,庇古在《福利经济学》中指出,当投资存在负外部性时,私人成本与社会成本分离会令市场失灵,而要内化社会成本,政府就应对投资者征税(“庇古税”)。可科斯却不认同庇古的观点。他在1960年发表的《论社会成本问题》中说:只要交易成本为零,产权界定清晰,市场会自动内化社会成本,无需政府征税。

遗憾的是,庇古与科斯关注的都只是“负外部性”。事实上,投资除了有“负外部性”,同时也存在“正外部性”,正外部性会导致投资者私人收益与社会收益分离。当存在这种正外部性时,市场能否将社会收益内化为投资者收益呢?我写这篇文章,试图对这个问题作分析。

正外部性不同于负外部性。区别在于:负外部性可能引发社会冲突,正外部性不会引发社会冲突。比如某企业拟在某地建化工厂,由于工厂排污有负外部性,居民有可能抵制建厂;而若该企业不是建化工厂,而是投资修路,修路不仅方便周边居民出行,同时还能带动土地升值,有正外部性,这样居民自然不反对修路。以往经济学家对正外部性关注不多,原因即在于此。

不过我要指出的是,正外部性虽不会引发社会冲突,但并不是没有后果,民间资本不投资基础设施就是后果之一。出现这种结果,就是因为基础设施投资有正外部性,而社会收益不能内化为投资者收益所致。前面我不同意基础设施是公共品的解释,说来理由简单,经济学讲得清楚,公共品是指消费“不排他”的物品,而基础设施使用大多具有排他性,怎可能是公共品呢?

有事实可以佐证。两年前我到西南地区调研,有位县委书记告诉我,他们县盛产竹笋,市场对竹笋也有需求,可大山里不通公路,竹笋运不出来,农民有钱赚不着。我问政府为何不帮助修路?他说县财政缺钱;我问为何不招商?他说山区投资修路收益低,民营企业不愿投资。

是的,投资修路的社会收益虽然高,可偏远山区地广人稀,投资的私人收益却不高。由此看,要鼓励民间资本投资修路,就得设法将社会收益内化为投资者收益,而且要让投资修路的收益不低于社会投资的平均收益。问题是怎样才能将社会收益内化呢?经济学传统观点说,市场对此无能为力,需由政府给投资者补贴。

不可否认,政府补贴确实是可取的办法,但我认为并不是唯一的办法,甚至不是最佳的办法。改革开放40多年,国内各地皆有大量通过市场内化社会收益的试验。下面是几个不同类型的案例,我来作个简要介绍。

案例一:2005年初,湖南双峰县委、县政府决定在老县城外围扩建新城区。可当时县政府财力不足,无力投资基础设施,于是拟引进省内民营企业大汉集团投资。大汉集团也表示愿意参与县城基础设施建设,但希望政府给予新城区部分土地的开发经营授权。经协商双方达成一致后,结果仅用三年就完成了新城区的扩建。

案例二:六盘水娘娘山普古乡,过去是典型的穷山僻壤,而今天公路四通八达,基础设施一应俱全,农业旅游年收入达到4亿元。何以有此变化?原来,当地一家民营企业与农民联合成立了普古银湖专业合作社,企业用一亿元投资基础设施,而农民用土地入股,共同将娘娘山打造成了远近闻名的农业旅游产业园。

案例三:此乃经济学的一个经典案例,养蜂人与果园主相邻而居,蜜蜂可为果树授粉;果树可供蜜蜂采蜜,于是养蜂人与果园主皆能享受对方提供的社会收益,故两人可以互不收费。难题在于,当养蜂人与果园主提供的社会收益不对等怎么办?庇古的建议是政府给受益少的一方补贴。可大量事实表明,在竞争机制约束下,市场会让受益多的一方给受益少的一方付费。

读者也许要问,社会收益内化为何会有三种方式?我的解释,是正外部性投资面对的约束不同。案例一由于社会收益的受益人不确定,投资者若没有政府的经营授权,社会收益将无法内化;案例二不同于案例一,由于社会收益有确定的受益人,投资者可与受益人合作,通过“按股分红”内化社会收益;而案例三又不同于案例二,由于投资者互为受益人,社会收益可相互内化。

上面讨论的是“老基建”。其实,“老基建”的部分投资原理也适合“新基建”。为应对疫情给经济带来的冲击,中央提出提速“新基建”。时下有一种观点,认为提速“新基建”主要得靠政府投资。我不同意此看法。政府财政是公共财政,要重点投资公共品。而“新基建”项目并非都是公共品,政府可以支持,但不宜作为投资主体。

对政府来说,要引导民间资本投资“新基建”,当务之急是要做好将社会收益内化为企业收益的制度安排。总体思路是:当社会收益没有确定受益人时,政府应通过经营授权内化社会收益;而当社会收益有确定受益人时,政府应推动投资者与受益人股份合作,并严格保护产权,营造公平合作的投资环境。(编辑欧阳觅剑)

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