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专访全国人大代表、全国律师协会副会长刘守民:建议制定紧急状态法 完善我国应急法律体系

2020年05月27日  07:00  21世纪经济报道  王峰 

在疫情防控取得重大战略成果之后,如何针对此次疫情期间暴露的一些短板和不足,完善公共卫生应急法律体系,更是法律界代表委员们的关切。

公共卫生是今年全国两会广受关注的话题。5月24日,中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平在参加十三届全国人大三次会议湖北代表团审议时强调,防范化解重大疫情和突发公共卫生风险,事关国家安全和发展,事关社会政治大局稳定。要坚持整体谋划、系统重塑、全面提升,改革疾病预防控制体系,提升疫情监测预警和应急响应能力,健全重大疫情救治体系,完善公共卫生应急法律法规,深入开展爱国卫生运动,着力从体制机制层面理顺关系、强化责任。

在疫情防控取得重大战略成果之后,如何针对此次疫情期间暴露的一些短板和不足,完善公共卫生应急法律体系,更是法律界代表委员们的关切。

全国人大代表、全国律师协会副会长、北京大成(成都)律师事务所主任刘守民拟提交的六份议案建议中,有两份议案聚焦这一领域,即建议修改《传染病防治法》,制定紧急状态法,以完善我国应急法律体系。

刘守民在接受21世纪经济报道记者专访时认为,现行不同的应急法律规定中,在传染病作为突发公共卫生事件时,其疫情信息的发布主体、发布时机及信息标准等规定不完全一致,应进行梳理和统一。

建议完善疫情监测预警机制

《21世纪》:新冠肺炎疫情的防控工作表明,关于重大传染病疫情风险的监测预警机制有待完善。对于疫情信息发布的主体,《传染病防治法》规定的是国务院卫生行政部门和经过授权的省级卫生行政部门,但《突发事件应对法》将发布警报、宣布进入预警期等,明确规定为县级以上政府的应尽职责。对此你有什么建议?

刘守民:这是立法时基于不同的视角和衡量标准,侧重“条”或“块”所导致的。新冠肺炎疫情既属于受《传染病防治法》调整的传染病,又属于受《突发事件应对法》调整的突发事件,如何应对这样一个艰巨复杂的局面,对条线管理部门和政府都是一个巨大的考验。在法律适用上,必须要有法律意识且做到两部甚至多部法律的兼顾。

属地化管理是我们应对SARS疫情取得的一个重要经验,建议将《传染病防治法》和《突发事件应对法》进行必要修改,保持法律规定的统一性,将传染病疫情、预警和处置信息的发布归为一体,将传染病信息发布的决定权明确给各级政府,由政府或政府授权的疫情防控指挥机构具体负责信息发布。同时,区分日常防控和应急防控,建立不同的信息发布机制,在“条”和“块”上厘清信息发布相对集中和分散的责任关系,促进地方政府“及时”回应疫情或疫情隐患,且保证信息的权威性、准确性,确保监测预警信息发布的“及时、准确、客观、全面”。

《21世纪》:根据《传染病防治法》,地方政府有权“在本行政区域内”实施应急的临时征用。但征用过后如何对被征用对象进行补偿?

刘守民:首先,《突发事件应对法》和《传染病防治法》都只规定了政府“征用”,而没有规定“征收”。有些物资被征用以后就被消耗掉了,无法返还,这种情况下地方政府实际上是进行征收。如果严格区分二者的概念,就需要弥补相关的法律空白,把“征收”概念增加进去。其次,无论是征用还是征收,都应该有明确的对价、补偿、赔偿的标准,或者规定明确的定价原则,如进行第三方评估、公开询价、协商等方式,目前还缺乏相关规定,应在修法时一并考虑。

重构应急管理体制构架

《21世纪》:在公共卫生事件中要注意保障个人权利,是修改和适用《传染病防治法》时应该遵循的原则,但仅仅修改《传染病防治法》是否足以彰显这一原则?

刘守民:新冠肺炎疫情防控,暴露出我国应急法律体系多方面的不足。在修改《传染病防治法》的同时,需要尽快以现行《突发事件应对法》为基础制定一部紧急状态法,以健全和完善包括应对传染病疫情等在内的各类突发事件的防控应急法律体系。

我国宪法规定了紧急状态,但目前缺乏下位法的衔接。这意味着,现有的《突发事件应对法》并不能代替宪法意义上的紧急状态法。有人说,“紧急状态法”调整紧急状态下各个国家机关与公民以及这些机关之间的关系,属于国家法领域;《突发事件应对法》仅仅调整行政主体与公民的关系以及行政主体的相互关系,属于行政法律部门,这有一定道理。

另外,一般容易理解,紧急状态是一种法律状态,突发事件是一个事实状态。两法规范的对象不同。紧急状态是一种国家或局部整体秩序与多种价值受到冲击的状态,它不仅仅涉及应对能力,还有公共服务、国家责任等内容。

《21世纪》:所以,紧急状态法应该是一部系统调整紧急状态下应急处理与保障公民权利的基础性法律?

刘守民:是的。紧急状态法既有应急管制的一面,更有权利保障和充分救济的一面。不应该以紧急状态为由侵害公民的生命、财产、住宅、隐私等权利,对公民法人财产的征收征用,也必须明确补偿、赔偿标准。

十多年的实践表明,亟需制定紧急状态法以取代《突发事件应对法》,使之成为应急法律体系之中落实宪法规定并统领各类紧急状态的基本法、普通法。进而统一紧急状态的概念和标准,重构应急管理体制的基本构架,确保法制统一。

在这部法律中,应当细化紧急权力的规定,提升紧急状态下的应对效率。比如明确紧急状态预警期、准备期、紧急状态的宣告制度。明确紧急权力的行使原则。明确紧急状态下对特别举措的充分授权。明确紧急权力的优先性与豁免,包括立即执行,不受立法法、行政处罚法、行政许可法、行政强制法有关法律保留、设定权的限制等。

(作者:南方财经全国两会报道组王峰)

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