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评论|做好法律配套衔接,助力创业板注册制推行

2020年05月09日  07:00  21世纪经济报道  娄秋琴 

目前,创业板继科创板后试点推行注册制,应做好法律规定与实践操作的衔接,避免通过窗口指导人为增设附加条件,为注册制的全面推行积累经验,从而带动证券市场的健康有序发展。

娄秋琴(中南财经政法大学刑事辩护研究院副院长、北京大成律师事务所高级合伙人)

创业板试点注册制,是继科创板之后国内资本市场的又一次改革,也是贯彻落实新修订证券法关于推行证券发行注册制的重要举措。相比于核准制,注册制是仅对证券发行人提交的申报材料进行形式审查,而不对证券本身的价值和证券发行人的盈利等情况进行实质审查,将发行时间和发行价格交由企业和市场自主决定。

要真正发挥注册制的预期效果,必须以完善的信息披露制度为基础,并由配套制度加以辅助。达晨财智执行总裁肖冰曾表示:“注册制最重要的是提高违约成本,如果不修改配套法律,创业板注册制可能会适得其反,甚至会成为一个巨大的灾难。”

结合当前的法律现状,笔者认为,应当尽快做好以下几个方面的衔接,才能助力创业板注册制走得更加稳健和长远。

第一,做好刑法与证券法之间的衔接。

新证券法对注册制改革的核心——信息披露增设了专章进行规定,并显著提高了证券违法成本,比如较大幅度地提高行政罚款额度,按照违法所得计算罚款幅度的,处罚标准由原来的一至五倍,提高到一至十倍;实行定额罚款的,从原来的最高60万元提高到最高2000万元。而且,行政处罚的对象还延伸到了控股股东、实际控制人等。

除了提高行政处罚的力度外,新证券法还完善了民事责任制度和代表人诉讼制度,体现和完善了证券违法行为的行政责任和民事责任。

但是,刑法作为法律制裁体系中最严厉的制裁手段,却与当前证券法严重脱节。目前刑法中所规定的罚金远远低于证券法所规定的罚款。要知道,司法机关追究刑事责任,不但要承担举证责任,还要达到非常高的证明标准,需要投入大量的追诉成本,但最后即使认定构成了违规披露、不披露重要信息罪,对相关责任人员最高也只能判处三年有期徒刑,并处罚金或者单处2万元以上20万元以下罚金。这远低于行政处罚最低50万元的罚款金额。

如果不及时修改刑法的相关规定,尽快与证券法进行衔接,证券违法的刑事制裁手段将失灵,不但无法有效及时地打击证券犯罪,对证券违法行为发挥应有的震慑功能,也不利于证券领域法律的体系构建。

第二,做好事中监管与事后处罚之间的衔接。

新证券法显著提高了违法成本,发行人或者相关主体一旦违反证券法的相关规定,将会受到严厉的行政处罚或承担相应的民事赔偿责任,并有可能再无翻身机会。但我们知道,一旦出现这样的结果,不论是发行人还是投资人或是其他市场主体,举盘皆输,各方都将付出巨大的成本,如时间成本、机会成本、人力成本、财务成本等。因此,处罚并不是法律的终极目的,更为重要的是威慑市场主体不敢轻易违法犯罪。

注册制下,监管机构虽然不再进行事先的实质审查,但不代表放松监管,而是将监管重心后移,加强事中的动态监管。比如,加强对信息披露的动态和适时监管,对各主体进行风险评级管控,对不同风险等级的主体采取不同的监管关注度,利用互联网技术及大数据加强信息监管,增强市场透明度,跟踪监管资金流动信息及交易信息。

做好事中监管与事后处罚之间的衔接,有利于维护我国金融市场安全,确保证券市场进入良性的发展。

第三,做好外部监管与内部控制之间的衔接。

外部监管有利于减少违法的机会,但企业在内部构建合理的内控合规机制才是防范违法风险的根本举措,比如营造合规文化、设置合规目标、架构合规组织、评估合规风险、检测合规措施。构建一套有效的合规管理体系,可以防止企业及其人员实施违反相关法律法规和规章准则的行为,避免遭受严厉的法律制裁。对于证券公司而言,完善的风险管理与内部控制制度是其设立的必备条件,新证券法规定证券公司的合规管理如果不符合规定,会被责令限期改正或者被采取限制业务活动、限制分配红利等措施。做好外部监管与内部控制之间的衔接,促使企业主动合规,可助力注册制的有序推行。

第四,做好法律规定与实践操作之间的衔接。

在实践操作中,如果监管机构以需要审查是否符合法定条件为由,不只审查企业信息披露的真实、准确和完整,还要对企业进行实质性判断,那就不是真正意义上的注册制。

我国核准制向注册制的转变非一蹴而就,需要对市场风险进行判断,需要配套制度的跟进完善和时间准备,因此,证券发行注册制的具体范围及实施步骤由国务院规定。目前,创业板继科创板后试点推行注册制,应做好法律规定与实践操作的衔接,避免通过窗口指导人为增设附加条件,为注册制的全面推行积累经验,从而带动证券市场的健康有序发展。

应该说,推行注册制改革是一项宏大的系统工程,需要做好各方面的衔接工作。正如东方富海董事长陈玮所言,注册制改革背后所反映的是监管理念的变化,但注册制的有序推行,还需要上市公司、监管层等市场参与者共同营造良好的市场秩序。

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