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南京都市圈升级2.0版:宁镇扬加速一体化,省际毗邻区探索融合

2020年07月11日  07:00  21世纪经济报道  王海平 

对于南京都市圈而言,在江苏省内,宁镇扬一体化成型,为长三角一体化先行探路;在省外,与宁镇扬相邻的安徽诸多城市也受益于同城化带来的红利,也带动东中部区域协调发展。

京口瓜洲一水间,钟山只隔数重山。

在7月4日召开的宁镇扬党政联席会上,这首写于近1000年前的著名诗篇被三地党政主要领导反复提及。随着联席会的召开,作为南京都市圈的核心,宁镇扬一体化也进入加速期。

南京都市圈是全国第一个自我认知探索形成的跨区域协作的都市圈,其特殊的区位成为上海都市圈和长三角中心区发展能级向长江中上游传递的“中继站”和“加压器”。

《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》赋予南京都市圈的最新任务是,加强跨区域合作,探索省际毗邻区域协同发展新机制,到2025年,省际毗邻地区和跨界区域一体化发展探索形成经验制度。

据21世纪经济报道记者了解,新一轮《南京都市圈区域规划》的编制得到了江苏安徽两省发改委的指导。

当前,江苏省委省政府的强省会战略,为南京都市圈提供了新动力,规划执行中的南京米字形交通枢纽,也提供了基础设施支持。随着长三角一体化上升为国家战略,同时又有长江经济带、国家级江北新区等国家战略的叠加,南京都市圈会如何发展,如何重塑区域发展新格局?

宁镇扬一体化提速

南京都市圈是中国第一个规划的跨省都市圈,早在1986年就召开过第一次南京区域经济协调会。2019年12月,《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》发布,对南京都市圈发展提出了新要求。目前,新一轮《南京都市圈区域规划》编制启动。

对于南京都市圈而言,在江苏省内,宁镇扬一体化成型,为长三角一体化先行探路;在省外,与宁镇扬相邻的安徽诸多城市也受益于同城化带来的红利,也带动东中部区域协调发展。

宁镇扬一体化是发展南京都市圈的核心所在,一体化下的高质量发展成为共识。有参与南京都市圈编制的人士对21世纪经济报道记者表示,新一轮南京都市圈的规划编制已得到国家新型城镇化年度计划指导。

南京都市圈发展规划主要参与人、中科院副研究员、南京科技发展战略研究院副院长孙伟表示,南京都市圈新一轮规划调整以高质量发展作为总目标。

孙伟介绍,一是贯彻落实国家发展战略要求的自觉行动,因为南京都市圈是组成长三角世界级城市群的重要次区域;二是相较于上海大都市圈,南京都市圈整体实力和竞争力有待增强,地区之间发展差距仍然较大,对高质量转型发展有着现实诉求。因此,在编制新一轮规划时不回避矛盾,坚持问题导向,更有利于找准下一步都市圈建设的发力点。

一位参与宁镇扬党政联席会的政府部门负责人对21世纪经济报道记者表示,南京都市圈范围内的协作已有多年的探索和实践经验,下一步的步子可以更大一点,要走在全国前列,规划的内容要落实成为工笔画,推动成为区域高质量发展增长极。

“与以往不同,新一轮规划中提出的诸多合作目标,着重强调了实践性和可操作性。”孙伟对21世纪经济报道记者表示。2019年,南京都市圈地区城市生产总值接近4万亿元,南京正在建设有全球影响力的创新名城,其产业体系较为完备,实体经济发达,在汽车及零部件、装备制造、电子信息、航运物流等领域形成了一批国际竞争力较强的产业集群。

从现实看,南京都市圈的短板在于科技创新与产业融合不够深入,区域分工协作水平亟待提升。

一位参加宁镇扬党政联席会的某城市发改委负责人对记者表示,在近几年的探索中,南京一直致力于加强协同创新产业体系建设,推动产业与创新深度融合。比如,组织召开长三角科创圈共建创新平台(南京)圆桌会议,以及积极推动在宁高校优先与都市圈城市共建研创中心等。

2020年第一季度,南京实现了经济增幅1.6%,在全国万亿GDP省会城市中是唯一正增长的。孙伟认为,南京的辐射带动作用越发明显。

在本次党政联席会上,南京与镇江两市市长合签了《共建G312产业创新走廊框架协议》,利用对G312国道快速化改造的机遇,将南京仙林大学城和镇江大学城、镇江高新区连接,实现半小时通联。从政府层面提供政策支持,让更多的高校产学研项目转为实体,创新链产业链协同,将其共同打造为长三角沪宁产业创新带重要引擎、南京都市圈制度创新综改试验区、宁镇扬一体化科技协同创新中心。

G312产业创新走廊还要努力探索打造综合性国家科学技术中心,注重更大范围和更深层次的科技创新,在过去强调产业科创中心的基础上再进一步。扬州市党政主要领导也在发言中指出,通过快速化的链接通道共建创新走廊的方式可以复制到南京与扬州之间的G328国道,以及在都市圈层面研究推进G42(沪蓉高速)创新改革试验走廊的建设等。

不过,社会更为关注的是都市圈民生领域的共享共用共建。据21世纪经济报道记者了解,南京都市圈职业教育的一体化协同发展平台已在发挥作用,统一挂号平台可向社会提供147个医院的近万个专科预约服务以及养老服务的完全放开等,以此共建公平包容的社会环境。

当前,作为各项合作的前提,为塑造区域一体化的营商环境,南京都市圈《信用城市联盟合作机制框架协议》已得到成员的共识,政府、企业和个人的信用信息的种类认定、评价体系、应用场景等得到进一步融合互通。

按新一轮南京都市圈规划,在生态环保共保联治上,将以较快的速度统一相关标准,推进水、大气、固废跨界协同治理,共同打造“绿色生态圈”。

“共同划定生态红线区域,共同落实长江经济带发展负面清单制度,共同签署环境区域补偿协议等,都会努力在规划时间内完成。”有江苏省政府相关部门负责人对21世纪经济报道记者指出,“这次疫情期间,南京都市圈推动的健康码互认互通机制就获得了国家部委的肯定。”

江苏省级层面对长江大保护高度重视,支持南京都市圈以扬子江生态文明中心创建为发力点,串联起沿江城市,推动长江大保护的联防共治,通过最为先进的技术第一时间掌控生态环保的各项数据,这也包含了沿长江两岸的生态保护园区等。

打造省际毗邻区2.0版

在江苏省内推动宁镇扬一体化时,南京都市圈的另一大任务是探索跨省合作。而在实践中,房地产开发和都市圈人群的生活已先行一步。

2017年,手持南京身份证的吴小姐在104国道的省际结合处购买了一套房产,在办理按揭时,她被告知可以自由选择江苏或安徽的银行,在通信运营商接入时,她被告知可以自主选择城市的服务。

其实,在南京的地铁延伸过来后,她所在的小区距离地铁站也只有不到10分钟左右车程。除了房地产价格外,小区内基本公共服务的功能和价格已没有不同城市的区别了。

在以南京为主的江苏—安徽的省际毗邻区,以轨道交通和快速路为骨架的快速通勤圈基本形成,公路基本联网成片,打通了S126与皖S446等主要“断头路”,开通了9条跨省公交专线,宁马滁同城化水平领先全国。

孙伟表示,国家先后出台关于区域协调发展新机制和培育都市圈的相关政策提出,围绕治理体系和治理能力现代化探索区域协调发展新机制,南京都市圈已有很好的经验积累,有条件按照国家新要求继续先行先试,因而新一轮规划以体制机制创新作为突破点,通过一体化协调机制的创新引领都市圈发展迈上新台阶。

南京与安徽省的马鞍山、滁州分别签署了区域一体化的战略共建框架协议,在苏皖省际毗邻区域形成了跨界一体化发展的三块“试验田”,并率先开展交通对接、环境共治、设施共商以及在促进跨省域城镇圈统筹等一体化发展方面试验。初步形成了在推动省际毗邻区域率先一体化发展方面具有创新价值的“毗邻共识”,为更大范围一体化发展积累经验发挥特殊作用,积极为落实国家战略提供有益经验。

“总体上,是从规划政策、产业协作、基础设施、生态环保、公共服务、社会治理等方面共同推进,全新试验正成为实施国家战略的破题之举。”安徽省社会科学院城乡经济研究所所长、研究员孔令刚对21世纪经济报道记者表示。

孔令刚表示,至于毗邻区的核心区,则通过统一规划、统一建设、统一管理、统一招商、统一运营的方式建设跨界一体化示范,打破跨行政区域发展中各种阻碍资源和要素自由流动的体制、机制、政策等人为障碍,推动区域市场的充分开放和自由竞争,实现省际毗邻区域从物理空间相邻的毗邻1.0版向发展要素合作的毗邻2.0版转变,提高毗邻区域空间连接性、政策协同效率和经济集聚度,实现高质量发展。

多个接受21世纪经济报道记者采访的南京都市圈城市发改委人士表示,安徽与江苏的交界线是全国省域之间最长的,安徽也有着诸多国家战略的叠加机遇,正全面复制沪苏浙的最新政策。

雨润集团一位高管透露,当前安徽的很多城市发展快速,进入到城市扩围阶段,给予企业优惠政策,积极推动企业实行“退二进三”,最终共享发展红利。

同时,南京都市圈新一轮规划还强调与上海都市圈、杭州都市圈等“圈友”协同,并扩容纳入了常州市下辖金坛和溧阳,使得南京都市圈形成了“8+2”格局。

“规划编制时,我们广泛征求了各方面意见,共同研究了涉及到‘十四五’时期的重大战略。”有参与规划编制的人士表示。

股份制合作模式共享利益

自1986年“南京区域经济协调会”第一次会议至今三十余年,南京都市圈合作交流平台不断完善,各城市达成了多项单边或多边合作框架协议,推动了都市圈区域间实质性合作。

在7月4日的宁镇扬党政联席会议上,就宁镇扬三市涉及到的基础设施项目,如全长约60公里的南京江北地区—扬州仪征的轨道交通项目,就采用了共建的股份制合作模式,这就在都市圈下一步的合作层面进行了制度创新。

这一合作共建采用项目运作模式,不以城市经济总量大小区分,而是按各自境内线路长度比例分摊投资,共同出资成立“宁扬城际项目公司”,并由项目公司作为主体通过银行贷款等方式筹集建设资金(纳入政府财政预算管理以外的部分)。

江苏省社科院区域所副研究员何雨对21世纪经济报道记者表示,在合作过程中,必须强化制度、政策和模式创新为引领,营造市场统一开放、规则标准互认、要素自由流动的发展环境,构建互惠互利、求同存异、合作共赢的开放发展新体制。

孔令刚认为,建立区域互利共赢的税收利益分享机制和征管协调机制是都市圈合作的关键,必须建立跨区域投入共担、利益共享的财税分享管理制度。

为承接南京的产业,安徽滁州在与南京接壤的来安县成立了汊河经济开发区,通过10多年的努力,吸引了中车集团南京浦镇车辆厂等重点骨干企业的入驻,大力培育轨道交通装备产业集群,填补了安徽省在轨道交通装备产业的空白,并发展成为了中车集团和中国铁道科学研究院的重要生产制造基地。

浦镇车辆厂的入驻,并非是简单的产业升级的制造基地,而是以各展所长的原则,与当地政府合作进行产业链招商以及部分基础设施的共建,引导滁州汊河地区先行融入江北新区建设。这样既创新了产业链环节的分工,也推动了工业化城镇化开发向有限区域集聚,还在接壤区外围保留了开敞地带,作为发展生态经济和生态保护的空间。

此外,作为南京都市圈最重要的一块飞地,南京与淮安的南北共建合作区得以升级,这是江苏南部带动北部融入南京都市圈发展的“桥头堡”。在具体的合作中,由南京方面主导开发建设,全面植入南京江北新区和自贸区的制度,按照“管委会+平台公司”管理架构实行“封闭运作”,南京江北新区主导合作区经济管理、产业招商和建设事务。

南京江北新区经发局一位人士对21世纪经济报道记者表示,合作区明确智能装备与机器人制造、半导体制造、人工智能终端制造等三大产业方向,当前核心项目同创新城综合体已在加速招商步伐,预计合作区到2025年实现工业总产值达500亿元。

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