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清华大学中国农村研究院副院长王亚华教授:脱贫攻坚收官后要转向城乡统筹减贫

2020年08月07日  07:00  21世纪经济报道  宋兴国 

王亚华认为,脱贫攻坚结束后,一些临时性的政策措施应该考虑退出,一些行之有效的政策则要考虑保留和进一步优化调整。对于乡村振兴如何与脱贫攻坚实现有效衔接,则要坚持“自治、德治、法治”的主线,通过系统性推进农村改革来实现。

2020年是脱贫攻坚战收官之年,也是脱贫攻坚与乡村振兴两大战略的历史交汇期。

针对围绕脱贫攻坚政策的退出、新的常态化扶贫机制的建立,以及脱贫攻坚在人才、资金、项目等各个领域的政策,如何实现与乡村振兴的有机衔接等各界关注的焦点问题,21世纪经济报道专访了清华大学公共管理学院副院长、清华大学中国农村研究院副院长王亚华教授。

审慎划定相对贫困标准

《21世纪》:2020年实现了现行标准下农村贫困人口全部脱贫、贫困县全部摘帽之后,临时性、超常规的扶贫政策将暂告段落,常规性、制度化的政府扶贫职能应当如何建立?

王亚华:这个问题比较复杂,中国长期推进扶贫工作,2014年开始精准扶贫,到2020年全面收官,将全面消除现行标准下的绝对贫困。2020年之后,就将开启新的扶贫篇章。大的方向上的转变,我认为有四个。

首先,扶贫工作的目标,要从主要解决绝对贫困,转为主要面向相对贫困。其次,扶贫工作的格局,要从过去主要侧重解决农村贫困,转向城乡统筹减贫。再次,扶贫工作的治理模式,要从2014年以来的集中打歼灭战式的模式,转向制度化的长效治理。因为相对贫困是长期的,建立解决相对贫困的长效机制就变得特别重要。还有就是,在中国迅速地从中等收入国家向高收入国家过渡过程中,要将包括乡村振兴在内,以实现共同富裕为目标的重大战略与解决贫困问题相结合。

围绕这些转变,需要在制度设计、顶层设计和政策设计上做出适当的调整。具体来看,有几个需要重点考虑的问题。

第一,要科学地划定相对贫困的标准,这也是目前学界讨论比较热烈的问题。按照OECD(经济合作与发展组织)的标准,国际上通常是把收入中位数的50%或60%作为相对贫困线,这是一个可以参考的依据。但中国从来是根据自身国情去划定标准,改革开放以来调整过三次贫困线,下一步确定相对贫困线需要更加审慎。

第二,政策制定要注意防范出现脱贫人口返贫和低收入群体掉入贫困的问题。截止到去年年底,全国有551万未脱贫人口,另外还有200万存在返贫风险的已脱贫人口,以及300万存在致贫风险的边缘人口。他们中的相当一部分是由于各种各样的自身原因,包括因病、因残或家庭有特殊困难、自身缺乏足够市场竞争力和劳动能力而致贫的,这个群体更多需要依靠兜底保障。

第三,从顶层设计角度来讲,如何建立城乡统筹的扶贫体系,我觉得要提到议事日程上来。这是一个新问题,但这也和目前城乡融合发展的国家政策导向是相匹配的。

第四,如何将一些政策安排制度化。应该说,现行的扶贫政策可分为好几类,有一类在新的形势下可能就不太适宜再继续执行,例如大量的督查检查政策,还有针对贫困家庭的一些临时性补助等。另一类则是建议保留但应该优化完善的政策。比如第一书记政策、贫困户危房改造政策,甚至包括未来低保政策如何与扶贫政策相衔接等,这些政策行之有效,但需要进一步完善,需要找到方法,让其能够长期化、制度化运作。

《21世纪》:政策的转向,是否会带来扶贫投入的变化?

王亚华:投入肯定会变化,一个大方向上的判断是,很难像2014年以来那样,保持每年超过20%以上的投入增长,但也很难想象对农村的投入会大幅度下降。我国还会有大量的涉农投入,投向乡村振兴、投向农村相对贫困群体。

很多投入会继续延续,但也会有结构性的调整,一些带有临时性质的专项资金会更多调整为常规性的转移支付。比如过去这5年间的很多投向特困地区的基础设施建设、危房改造等项目的专项资金,资金体量很大,未来会有下降。但是有些像针对农村公共服务补短板的资金投入会上升,比如投向教育、医疗、社会保障,这些需要进一步增加投入。

脱贫攻坚与乡村振兴如何衔接

《21世纪》:对于实现全面脱贫与乡村振兴的有效衔接,有观点认为,脱贫攻坚是行政主导的治理模式,而乡村振兴的基础是产业兴旺,这需要更市场化的手段,两者之间的衔接比较困难,怎么看待这个问题?

王亚华:这两者并不矛盾。脱贫攻坚过程中,我们用行政主导的方式去应对绝对贫困,但不是完全只有行政手段,也充分利用了市场的力量。

但从未来总的方向来看,包括应对相对贫困和实现乡村振兴,党的十九大报告说得很清楚,要健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。自治、德治、法治相结合,是乡村振兴所追求的一种基本秩序,也是未来中国解决农村甚至城乡相对贫困的基本秩序。

具体来看,就是以自治消化矛盾,用德治春风化雨,以法治定纷止争。其中自治是基础,首先要让农民能够充分自治起来,自己解决自己的问题,然后在农村怎么更好地落实法治,以及更好地去实现德治。坚持这个发展方向,市场力量和行政力量的使用可以说是完全契合的,并没有矛盾。

《21世纪》:你提到首要的是要实现自治,现在的改革思路是什么?

王亚华:我们国家上世纪80年代建立了村民自治制度,这个制度实际上在从宪法到村民组织法,到土地管理法、土地承包法这一系列法律法规当中都有明确规定。

十八届三中全会以来,国家大力提倡增加农民的收入,特别是财产性的收入,激活农村的自治组织。这其中有几个主要的抓手,第一个就是做好法律赋予的村民自治权利,特别是村民的自我管理、自我教育、自我服务。比如说如何落实好村民委员会选举的制度,选出乡村振兴迫切需要的好的带头人。

第二就是要充分利用我国农村的特点,大力推行各式合作组织。合作组织分为两类,一类是社会性的,比如像村民理事会、乡贤会,现在有很多这种民间的,农民自发组织起来去服务社会的组织。另一类是带有经济性质的合作组织,这也是现在大力发展和改革的方向。

实际上,村集体本身就是一个经济合作组织,而且是法律赋权的经济合作组织。怎么把集体经济组织运行好,这就涉及到怎么利用好村集体的权益。其中很重要的是集体成员权,过去我们国家不是特别明确,但随着农村集体产权制度改革的推进,尤其是农村土地制度的改革,农民有了越来越多增加财产性收入的机会,我们也开始越来越强调,集体成员权是农民享受集体经济权益的法律基础。

最近几年,国家大力推行农村三变改革,即资源变资产、资金变股金、农民变股民,核心就是落实集体成员权的权益,让村民能够享受集体运营带来的相关利益。只有农民在集体当中享受到了权益,才会去热爱集体、参与集体,这是村民自治秩序激活的一个重要出发点。当然它不是唯一出发点。

另外,这也就要求我们做好农村的耕地、宅基地和集体经营性建设用地的改革,落实农村土地的集体所有权和农户使用权,梳理好相关的法律和制度,切实增加农民的财产性收入,从而更顺畅地推进农村自治。反过来说,当前集体组织成员权的法理问题还没有厘清,必须要尽快完善制度,否则会带来实践中的混乱。

《21世纪》:按照这个思路,农村各项改革的系统性是否就应该被更加重视?

王亚华:是的,农村的改革是一个系统性的改革,整体性很强,很多改革环环相扣。比如乡村振兴要实现产业兴旺,最大的前提,也是农村最大的财富基础就是土地,土地改革没有释放足够的红利,就不能实现产业兴旺。同时,如果没有很好的金融支持,土地这种要素也很难得到有效的盘活,比如近些年兴起的农村承包地的租赁抵押,体现了土地金融的活力和潜力,下一步还会拓展到农村宅基地领域。

在这种环环相扣的背景下,一个改革滞后,就会影响其他改革的推进。需要指出的是,在农村各项改革中,当前农村金融改革可以说是仍然滞后,相较城市金融体系发展差距特别大,国家最近这几年也特别强调构建多元化的普惠金融体系。

农村金融发育不彰,是由很多因素导致的。可以根据这些原因有针对性地来解决。农村金融收益偏低,可以增加补贴,提高激励;制度不健全风险较高,可以通过改革制度释放制度红利;政策瓶颈较多,可以调整政策,进行模式创新。

我觉得想要将更多的金融资源配置到农村经济社会发展的重点领域和薄弱环节,要靠创新金融产品和服务,而更重要的,则是完善金融支农的激励机制。通过对农村金融体系激励机制的设置,鼓励商业银行和政策性银行等金融机构,特别是农行、农发行、农商行、信用社,包括供销社这样的机构,更积极地参与农村金融。

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