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中央农办解读土地收益用之于农“硬要求”:为资金计提规模划出底线

2020年09月25日  07:00  21世纪经济报道  宋兴国,蒋莎莎 

为了实现改革目标,也就是把土地出让收益用于农业农村的比例提高到50%以上,《意见》规定了两种途径,一是按照当年土地出让收益用于农业农村的资金占比逐步达到50%以上计提,若计提数小于土地出让收入8%的,则按不低于土地出让收入8%计提;二是按照当年土地出让收入用于农业农村的资金占比逐步达到10%以上计提。

乡村振兴钱从哪儿来?最近有了明确答案。

近日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》(下称《意见》),要求到“十四五”期末,地方土地出让收益用于农业农村比例达到50%以上。

9月24日,国务院新闻办公室举行新闻发布会,中央农村工作领导小组办公室副主任、农业农村部副部长韩俊和农业农村部党组成员兼中央农村工作领导小组办公室秘书局局长吴宏耀介绍《意见》相关情况。

这份文件被认为是一份增加乡村振兴投入的“硬性”文件,但在如何激励地方政府积极性、如何在乡村振兴各领域分配投入资金,仍然是各界关注的问题。

填补7万亿乡村振兴投入

《意见》的出台,被认为是在贯彻落实中央近年来多个涉农重要文件精神。不管是2018年9月的《乡村振兴战略规划(2018~2022年)》,还是2019年2月一号文件《中共中央、国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》,乃至2019年6月的《关于促进乡村产业振兴的指导意见》,中央多份重要文件,都明确提到了“提高土地出让收入用于农业农村的比例”这一精神。

显然,在中央看来,要实现乡村振兴,土地出让收入会是重要的资金来源。而在本次发布会上,韩俊也提到,实施乡村振兴战略,需要大量投入,仅靠财政一般公共预算远远不能满足需求,必须拓宽资金来源渠道,建立健全乡村振兴投入稳定增长的长效机制。

图甘俊摄

乡村振兴到底需要多少钱?2018年末,韩俊曾经在“清华三农论坛2019”上提到,经过初步测算,要落实国家乡村振兴战略规划今后五年的重点任务,大约需要投资7万亿元以上。

现有的投入规模显然难以满足这一庞大的投资额。而从此次发布会上公布的数据来看,从2013年到2018年全国的土地出让收入累计高达28万亿元,扣除成本性支出以后,土地出让收益是5.4万亿元,占到了土地出让收入的19.2%。土地出让支出用于农业农村资金合计是1.85万亿元,仅占土地出让收益的34.4%,占土地出让收入的6.6%。

而在更早些的2011年,当年土地出让金收入已超3.15万亿元,但到2011年10月末,土地出让收益的三农支出,只有1234亿元。

韩俊在上述2018年的论坛上还表示,过去土地出让净收益用于农村的比例在30%左右,但2018年这一数字显著下滑,“中央的要求是提高这一比例,所以说还需要提出更加‘硬’的要求来落实这个政策。”显然,本次《意见》就是他当时提到的“硬要求”。

在“硬要求”的约束下,会有多大的投资力度?根据官方数据,2019年全国土地出让收入约为72517亿元,如果按土地出让收入的8%粗略计算,可用于农业农村的资金总额多达5800亿元。

“硬要求”保证资金到位

所谓“硬要求”,从这次《意见》对相关机制的设计也可见一斑。

由于我国1994年分税制改革后确立的央地财权关系中,除了少数上缴中央的相应税费,土地出让收入基本都归地方政府所有。因此中央不能实时掌控地方土地出让收入的收支情况,尤其是收益的明细状况。

为了实现这项改革的目标,也就是把土地出让收益用于农业农村的比例提高到50%以上,《意见》规定了两种途径,一是按照当年土地出让收益用于农业农村的资金占比逐步达到50%以上计提,若计提数小于土地出让收入8%的,则按不低于土地出让收入8%计提;二是按照当年土地出让收入用于农业农村的资金占比逐步达到10%以上计提。

其中值得注意的是,“不低于土地出让收入8%”这个要求。《意见》之所以用硬性比例来把关,实际上是为资金计提规模划出底线。

韩俊表示,这样设计的主要考虑是防止有的地方将与土地前期开发无关的基础设施和公益性项目建设成本纳入成本核算范围,这样一来会虚增土地出让成本,缩减土地出让收益。

之所以会有这样的考虑,主要是当前一些地方财政形势比较紧张,提高土地出让收入用于农业农村的比例,被认为可能会对地方财政收支带来影响,导致地方落实政策的积极性不高。

吴宏耀指出,《意见》主要从“分步实施改革”“严格防范地方政府债务风险”和“明确向县级倾斜”三个方面做出部署,防止可能出现的地方财政问题。

其中,在防范债务风险方面,《意见》提出了两个允许,一是允许将已收储土地的出让收入继续通过计提国有土地收益基金,用于偿还因收储土地形成的地方政府债务,并作为土地出让成本性支出计算核定。第二是允许省级政府按照现行的政策,继续统筹土地出让收入用于支持“十三五”易地扶贫搬迁融资资金的偿还。

而农业农村部经济研究中心研究员廖洪乐认为,在政府各部门联合监管的基础上,真正落实可能还需要通过乡村振兴法立法来保障,以法律的形式固定下来,才能切实将土地收入用于支持乡村振兴。

资金分配比例待确定

如此大规模的资金,会用向何方,同样值得关注。

按照当前相关规定,地方各级财政部门要从土地出让收益中计提不低于15%的比例用于农业土地开发,10%用于农田水利建设,以及10%用于教育资金。廖洪乐表示,土地收益用以农业农村发展的比例提高可能会影响资金的用途结构,以前的资金用途与农业基础建设和基础教育相关,未来可能会将乡村振兴战略的更多方面,如产业振兴、粮食安全等领域纳入考虑。

《意见》则提出,允许各地根据乡村振兴实际需要,打破分项计提、分散使用的管理方式,整合使用土地出让收入中用于农业农村的资金,重点用于高标准农田建设、农田水利建设、现代种业提升、农村供水保障、农村人居环境整治、农村土地综合整治、耕地及永久基本农田保护、村庄公共设施建设和管护、农村教育、农村文化和精神文明建设支出,以及与农业农村直接相关的山水林田湖草生态保护修复、以工代赈工程建设等。

原中国社科院城市发展与环境研究中心主任、中国城市经济学会副会长牛凤瑞则建议,在土地出让收益投向农村的资金总规模增加后,具体在乡村振兴各领域的分配比例可以不再由中央统一制定。应该给予地方政府更大的政策自主权,从各地实际出发,优先保障迫切需要解决的农村建设问题。同时,要做好政策执行的效果评估,保证资金落到实处。

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