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对话证监会首席稽查罗子发:落实“零容忍”工作方针 依法从严打击证券违法活动 持续塑造良好市场生态

2021年01月01日  05:00  21世纪经济报道  姜诗蔷 

稽查执法从无到有、从小到大、从弱到强,不断提高政治站位,践行市场监管市场化法治化的定位越来越明确,净化市场生态、维护市场秩序、保护投资者合法权益的作用越来越突出。

一部资本市场30年发展史,放到稽查执法的关键词下,注定有数不尽的惊心动魄的往事……

中国资本市场30年的伟大成就,离不开法律和市场准则的守卫者兢兢业业的辛勤耕耘。实际上,正是稽查执法工作,在我国资本市场发展的各个阶段都发挥了不可替代的重要作用,并形成了与我国资本市场特点相适应的稽查执法体制,为发挥好资本市场枢纽功能提供了强有力的执法保障。

21世纪经济报道“中国资本市场30年30人”系列访谈,旨在对话亲历者、见证者,回顾过去,立足现在,展望未来。2020年12月27日,21世纪经济报道对话中国证监会首席稽查、稽查局局长罗子发。

稽查执法体制,为发挥好资本市场枢纽功能提供了强有力的执法保障。视觉中国

一份清单、三组数据、十足威慑

《21世纪》:首先,能否介绍一下近年来稽查执法工作的一些成绩?

罗子发:介绍三个方面的数据。

一是重拳打击财务造假、欺诈发行、虚假重组等严重损害上市公司利益,损害中小股东合法权益的案件。财务造假、 欺诈发行等恶性违法行为是证券市场的“毒瘤”,始终是监管部门打击的重点。

近十年来,我会立案调查信息披露违法案件近500件。严肃查处了绿大地、万福生科、欣泰电气、金亚科技欺诈发行,雅百特、九好集团、康得新、康美药业、獐子岛财务造假等一批重大案件,有效震慑了违法行为,净化了市场生态。同时,坚持“一案多查”,查处瑞华会计师事务所等中介机构未勤勉尽责案件,督促中介机构切实履行“看门人”职责。

二是精准打击严重破坏公平交易原则、影响市场功能发挥的案件。

一方面,严厉打击恶性操纵市场。近十年来,立案调查操纵市场案件300 余件,严查罗某东团伙系列操纵、吴某泽、唐某博跨境操纵、大连电瓷实控人内外勾结操纵本公司股价等一批重大案件,严肃追究鲜某、任某成、朱某军、廖某强等操纵市场累犯惯犯的法律责任。

另一方面,持续对内幕交易、利用未公开信息交易行为保持高压态势。近十年来,立案调查内幕交易案件近800件、 利用未公开信息交易案件100余件,案件多发态势得到遏制,行业生态得到净化。

三是集中打击严重积聚市场风险,危害市场平稳运行的违法行为。

一方面,立足规范债券市场发展、维护债券市场信用的总体要求,强化债券市场统一执法机制,坚决打击债券市场欺诈、造假行为,对五洋建设欺诈发行债券、富贵鸟债券信息披露违法、华晨集团、永煤控股等有关案件立案调查,切实维护债券市场良好生态和信用环境。

另一方面,严厉打击私募基金等领域违法行为。近年来,累计调查私募领域违法案件130余件,查处富航投资利益输送、私募基金管理人吕某操纵市场、穗富投资内幕交易等典型案件,促进私募基金行业健康有序发展。

“24字”做文章不断优化制度建设

《21世纪》:数据背后,稽查执法工作的整体工作思路是什么?

罗子发:坚决贯彻落实党中央国务院关于资本市场监管执法的总体要求和决策部署,深刻理解和把握“建制度、不干预、零容忍”的工作方针,坚持“四个敬畏、一个合力” ,坚决将服务实体经济和保护投资者合法权益作为工作的出发点和落脚点,立足于更好地保障市场改革发展稳定,更好地防范市场风险的大局,扎实推进稽查执法工作。

在日益增长的执法需求与有限的执法资源之间的矛盾越来越突出的情况下,我们以稽查执法改革为抓手,重点围绕“突出重点、统一指挥、密切协同、规范执法、科技赋能、 打宣结合”这 24 个字上做文章,不断加大稽查执法力度,严厉打击证券期货违法活动,严肃市场纪律,净化市场生态。

《21世纪》:随着市场违法情况的变化,稽查局在制度建设上做了哪些持续性优化?

罗子发:目前,稽查局负责统筹指挥、组织协调全系统稽查力量,稽查总队、沪深专员办负责查办重大案件,36家证监局负责查办辖区案件及稽查局交办的重大案件。

稽查系统已经建立一套科学、有效的组织管理模式,形成稽查执法“一盘棋”的工作格局,通过科学调配稽查力量,充分挖潜现有资源潜力,实现执法资源的最优化利用。

一是建立集中调配力量查办重大案件的组织模式,并采取业务骨干集中办案、疑难复杂案件跨单位组建专案组等多种方式,为重点案件提供组织和专业保障;二是确立以调查组为基础单元的案件管理模式,充分发挥调查组在案件办理中的主动性和能动性,突出调查组长的指挥管理职责,提升案件查处成效;三是强化案件办理的监督指导,建立重点案件全程跟进、新型案件专题研究、常规案件节点把控的督导机制,确保办案质量,防范执法风险。

《21世纪》:在很多案件的调查过程中,外部力量也是稽查局不可或缺的一个助力,这一方面您有哪些经验?

罗子发:打击资本市场违法犯罪是一项系统工程,密切与公安司法机关、有关行政机关以及境外监管机构等在证券执法领域的协作非常重要。

近年来,依法追究一批涉嫌犯罪案件的刑事责任,不断优化与公安机关的执法合作机制,拓展了在联合调查、情报导侦、信息共享、分析研判、培训交流等方面合作的广度和深度。同时,密切与有关部委的协作配合。不断加强与审计署、人民银行、工信部、银保监会、纪检监察、国资管理等部门在重大案件线索通报、涉案数据查询、执法信息共享等方面的合作。

此外,进一步加强了跨境监管执法的协作。在双边监管合作谅解备忘录和IOSCO多边备忘录的框架下,通过跨境协查合作,为打击跨境违法行为提供支持。2014年和2016年,中国证监会与香港证监会分别签署了有关执法合作备忘录,为互联互通项目下跨境监管和执法合作奠定了坚实基础。

《21世纪》:科技的发展给稽查执法工作带来哪些便利?

罗子发:大数据、云计算、人工智能等新技术的广泛应用,为提升执法效能、解决执法难题提供了新的理念、技术和方法。我们坚持以科技为突破,让执法更加智慧、高效和精准。

我们制定了《稽查执法科技化建设工作规划》,确立数据集中、数据建模、取证软件、质量控制、案件管理、调查辅助等“六大工程”建设,构建科技化执法体系。借助大数据优势和信息技术手段,提升线索发现的精准度,提高调查取证效率,增强案件管理信息化水平,加强对违法犯罪态势的分析,为稽查执法装上了“探头”和“牙齿”。

回顾30年立体多元执法格局形成记

《21世纪》:在资本市场发展初期,稽查部门是如何运作的?

罗子发:1992年10月,证监会成立之初在法律部门设立稽查处室,负责组织重大证券违法行为、综合性案件的调查。1995年11月,中国证监会增设稽查部,负责组织调查重大证券期货违法案件调查和审理处罚;1998 年,稽查部更名为稽查局(首席稽查办公室),对各派出机构的稽查力量实行垂直管理。

这一阶段是我国资本市场萌芽发展期,虚假陈述、违规担保、“庄股”、挪用客户保证金等乱象严重影响市场健康发展。稽查执法主动调整体制机制,有效查办了亿安科技股价操纵、银广厦财务造假等一批案件。

这一阶段的稽查执法体制演变说明,确立统一管理、集中调配的稽查执法体制,是充分发挥稽查执法合力、有效应对违法违规变化态势的正确路径。

《21世纪》:随着稽查执法体制进一步发展,您有哪些印象深刻的故事?

罗子发:2002年1月,公安部设立证券犯罪侦查机构并派驻证监会办公。

这一执法协作机制形成了我国证券期货领域行政执法和刑事司法有机结合、共同协作的具有独特性的体制安排,缓解了行政执法权力不足、手段有限、威慑力不够的突出问题,为构建打击证券违法犯罪的全方位多层次执法体制打下了良好基础。

2007年,证监会成立稽查总队,提高了查办大要案和跨区域复杂案件的能力;设立专司案件审理的行政处罚委员会,确立了“查审分离”的执法体制。随着行政和刑事执法力量的增强、执法衔接的紧密,相继查办了德隆系操纵市场、杭萧钢构内幕交易、汪某中“抢帽子”操纵等一批重大案件。

随后2013年,证监会进一步明确了上海、深圳专员办的稽查执法职能,并授权派出机构开展行政处罚工作,稽查局统一指挥,稽查总队、沪深专员办专司大要案件办理,派出机构独立查审案件,行政处罚委员会主要负责重大案件审理并监督指导派出机构审理工作的执法体制架构基本形成。

随着稽查力量进一步增强,专业能力进一步提升,统一指挥进一步强化,逐步形成了一支政治强、素质高、专业精、 作风硬的执法队伍。在 2015 年股市异常波动期间,稽查执法高频率、高强度分类分批打击典型、重大违法违规行为,有效应对严峻复杂的执法考验,取得了良好的法律效果、社会效果和市场效果。

《21世纪》:发展到目前阶段,稽查执法形成了什么样的执法新格局?

罗子发:2019年,证监会出台《全面深化资本市场改革方案》,其中,“进一步提升稽查处罚效能”是重点改革任务之一。围绕改革目标,按照“四个敬畏、一个合力”的监管理念,我们调整案件查处机制和工作流程,优化线索筛查和协作机制建设,着力构建重点突出、前台驱动、合理分工、高效协同、相互制衡的监管执法新格局。

可以从四个角度来看。

一是突出重点案件办理。根据深化资本市场改革的总体思路,围绕监管中心工作,及时将执法重点调整到严厉打击造假、欺诈等恶性违法行为,统筹调配系统监管执法资源,强化案件分类分层分级管理。

二是优化稽查执法和日常监管“总对总”的案件线索移送机制。进一步完善公司机构类、异常交易类案件线索发现机制,突出对重大案件线索的及时发现、精准锁定和快速查处,提升稽查部门查办重大案件的效能。同时,进一步完善相关工作流程、执法标准和办案规则,理顺稽查处罚、日常监管与自律管理的关系。

三是进一步完善行政刑事执法协作机制。依托公安机关的情报导侦,建立联合办案、协同办案等工作模式,形成对重大财务造假、恶性操纵市场及内幕交易等市场关注、影响恶劣的重大案件快查快移的工作态势。

四是进一步加强与相关部委的执法协作。建立健全与审计署、人民银行、银保监会、工信部等相关部委的执法合作机制,形成有效的执法合力,共同打击证券违法活动。

《21世纪》:在这一期间,都查办了哪些典型案例?

罗子发:改革实施以来,稽查系统与日常监管的执法协同日趋紧密,康美药业、康得新、豫金刚石、宜华生活等一批案件线索相继进入稽查执法环节。

与此同时,稽查系统按照分类监管、分层移送、分级査处的原则,持续优化执法资源配置,一方面,集中查办了科融环境、辅仁药业等一批市场关切、影响恶劣的上市公司重大案件,截至2020年11月,财务造假和违规披露占新增案件的比例由2018年的16%提高至28%,执法重点更加突出,案件查办与监管中心工作更加融合。

另一方面,立足加大证券违法成本的总体要求,我们持续加强与公安机关的衔接配合,向公安机关移送涉刑案件数量逐年增加,涉及獐子岛等多起涉嫌犯罪的财务造假案件。

护航注册制 “零容忍”依法从严执法

《21世纪》:高层会议屡次强调“零容忍”执法,此后进一步提出“建制度、不干预、零容忍”九字方针。如何看待三者关系?

罗子发:中央领导同志进一步提出“建制度、不干预、零容忍”的工作要求,充分认识三者之间的关系,对各类违法违规保持高压态势,对落实党中央国务院决策部署具有重要意义。

我们认为“建制度、不干预、零容忍”是实现资本市场高质量发展的内在逻辑和必然要求。

其中,“建制度”是规范市场秩序、优化治理效能的重要基础,必须站在推进国家治理体系和治理能力现代化的角度,推动构建更加成熟更加定型的资本市场基础制度,提升资本市场治理能力;“不干预”是保持市场功能正常发挥、稳定市场预期和增强市场活力的重要路径,不干预的核心是科学处理好市场和政府的关系,坚持市场化法治化原则,有效发挥市场在资源配置中的决定性作用,坚持按规则制度办事,完善预期管理机制;“零容忍”是强化监管震慑,净化市场生态的重要保障,是市场规则制度得到严格执行、市场功能正常发挥的重要保证,对于严重扰乱市场秩序、影响市场规则执行和功能发挥的恶性违法违规必须果断出手,坚决打击。这三者互为基础、互为前提、有机统一。

《21世纪》:“零容忍”打击证券违法活动有哪些必要性?

罗子发:依法从严打击证券违法活动是坚持市场化改革方向的重要前提。

资本市场在金融运行中具有牵一发而动全身的作用,资本市场的平稳健康发展有利于维护国家经济金融安全和社会稳定大局。当前,我们正在全力推进全面深化资本市场改革,确立了市场化法治化的改革方向。严格执法是法治化的核心要求,我们必须以“零容忍”态度坚决打击证券违法犯罪活动,净化市场生态,更好地服务实体经济发展。

依法从严打击证券违法活动为稳步推进注册制改革提供重要保障。

注册制改革是资本市场改革的“牛鼻子”工程。注册制以信息披露为核心,更加强调信息披露的及时性和信息内容的真实、准确、完整。为督促发行人依法合规披露信息,必须加强事后监管,严惩欺诈发行、虚假陈述等违法行为,为注册制改革稳步推进营造良好的市场环境。

依法从严打击证券违法活动为促进上市公司质量提升筑牢坚实基础。

推动上市公司质量提高是全面深化资本市场改革的重中之重,培育优质的上市公司群体是实现经济高质量发展和人民财富增长的必然要求。当前,财务造假、大股东资金占用、违规担保等违法乱象仍时有发生,影响十分恶劣,必须坚决予以查处,划出不能逾越的法律红线,让相关市场主体真正做到“四个敬畏”、守牢“四条底线”。

依法从严打击证券违法活动为保护投资者合法权益增强信心和底气。

增强投资者活跃度,提升资本市场的财富效应,需要建立公开公平公正的市场秩序。虚假陈述、市场操纵、内幕交易等行为严重扭曲价格信号,使金融资源发生错配,扰乱市场秩序,损害投资者利益。通过加大执法力度,切实提高违法成本,才能为投资者创造更加安全、可信的投资交易环境。

落实“零容忍” 未来工作把握五大要点

《21世纪》:下一步对稽查执法工作有什么设想?

罗子发:我们将坚决贯彻习近平总书记和党中央关于依法从严打击证券违法活动的一系列重要批示指示精神,全面落实国务院金融委关于对资本市场违法行为“零容忍”的工作要求,坚持“四个敬畏,一个合力”,紧紧围绕监管中心工作,坚决依法从重从快从严打击上市公司财务造假、恶性操纵市场及内幕交易等重大违法违规行为,切实提高违法成本,净化市场生态,保护投资者合法权益。

坚决落实“零容忍”方针。

突出重点,加大对欺诈发行、财务造假和重大操纵市场、 内幕交易的打击力度,对涉案中介机构及从业人员“一案多查”。精准打击,加大对大股东、实际控制人、董监高等“关键少数”违法责任的追究力度。全方位追责,用足用好新《证券法》的授权,着力构建行政处罚、市场禁入、重大违法强制退市以及刑事追责、民事赔偿等全方位立体式追责机制。

进一步完善执法体制机制。

认真落实《关于依法从严打击证券违法活动的若干意见》关于“加快健全证券执法司法体制机制”和国务院金融委关于“推动完善符合资本市场发展需要、有中国特色的证券执法体制机制”的工作部署,研究提出改革完善证券执法体制的思路和方案,从政治建设、机构设置、力量配备、资源保障等方面对证券执法提供强有力的支撑。

充分运用好科技化执法手段。

充分借助大数据、云计算、人工智能等现代科技手段,提升线索发现精准度,加强违法趋势研判和预警,强化调查取证智能化水平,提升案件管理信息化水平,创新案件调查组织模式,为执法工作提供先进的软、硬件支持。

进一步优化执法协作机制。

对内,促进日常监管与稽查执法的有机衔接,统筹运用监管执法资源,充分发挥稽查执法和日常监管的优势,强化密切协同的监管执法工作格局。对外,在国务院金融委的统一指挥协调下,深化与公安司法机关的执法衔接,加强与相关部委和金融监管部门的沟通协作,推动建立打击资本市场违法活动协调机制,形成更加有效的执法合力。

着力提升稽查执法威慑力。

加强舆论引导,多渠道、多平台强化对重点案件的执法宣传,充分发挥典型案件查处的警示、教育作用,向市场传递“零容忍”的明确信号,积极引导市场参与各方诚信自律,归位尽责,特别是督促保荐承销、审计评估、法律服务等中介机构切实发挥好市场“看门人”作用,推动形成崇法守信的良好资本市场生态和文化。

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