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社论丨持续防范金融风险,避免地方政府隐性债务反弹

2021年03月18日  05:00  21世纪经济报道 

今年要保持流动性合理充裕,保持宏观杠杆率基本稳定。

日前召开的国务院常务会议提出,今年将把握经济运行态势,及时实施政策预调微调,保持宏观杠杆率基本稳定,政府杠杆率要有所降低。2021年政府工作报告提到,今年要保持流动性合理充裕,保持宏观杠杆率基本稳定。

在宏观杠杆率基本稳定的目标之下,政府杠杆率要有所降低,在今年的各项预算中也有间接体现。比如今年不发行特别国债,中央财政赤字率由去年的3.5%降至3.2%,专项债新增额度降低1000亿元至3.65万亿元等等,这些安排已经体现了降低政府杠杆率的立场和态度。

所以,政府杠杆率有所降低并非是意外因素,而且也必然包含在今年的宏观经济政策组合和目标之中,即是保持宏观政策连续性稳定性可持续性,促进经济运行在合理区间、保持必要支持力度,不急转弯等政策内容的一部分。

去年为应对疫情冲击,中国采取了扩张性的政策稳定经济。去年政府部门杠杆率增幅达7.1%,增长至45.6%,高于1998年亚洲金融危机期间5.5%的增幅,也高于2009年全球金融危机期间5.8%的增幅。

目前看,降低政府杠杆率(政府部门债务余额/GDP),一方面需要更高速度的经济增幅做大分母,稀释作为分子的债务,与此同时,另一方面控制政府债务增长。政府杠杆有所下降是一个总量要求,但实现的方式可能是结构性的,有保有压。现在关键是压哪些领域的债务。中央政府的债务率很低,也非常健康,因此,中央政府的债务率只会扩张而很难降低。市场认为,最大可能会是严控地方政府隐性债务增量,以及尽快出清国有企业中的僵尸企业,限制城投平台债务融资等。

这可以被认为是防范金融风险的工作的继续,在过去几年,中央政府为防范和化解系统性区域性金融风险,采取了降杠杆的措施,同时,对地方政府债务严格监管,避免地方债务继续增长乃至风险失控。去年因为疫情原因采取了加杠杆的措施,这是一个意外,在经济恢复正常的条件下,必须继续推进通过降低杠杆防范金融风险的工作,而不是给地方政府一个为了刺激经济增长而降低债务约束的信号。

尤其是地方政府将迎来换届期,存量债务到期的规模也比较大,因此,地方政府融资压力可能增加,在这种背景下,更要警惕和抑制地方政府隐性债务的增长。在今年全国两会期间,全国人大财经委在《关于2020年中央和地方预算执行情况与2021年中央和地方预算草案的审查结果报告》中指出,预算执行和财政管理中还存在一些不容忽视的问题,有的地方政府债务负担过重,新增隐性债务情况仍然存在。也就是说,在中央政府三令五申以及制定了一系列政策措施后,隐性债务的问题依然存在,使得在当下环境里更有必要强调地方政府降低杠杆率的要求。

当然,市场比较关心的是,地方政府降低杠杆率可能会波及城投债以及地方国企的信用债。城投债与国企信用债大面积违约的可能性很小,因为会直接冲击债券市场的正常运行,产生连锁性的金融风险,这是中央政府和监管部门所竭力避免的。大部分地区的城投债与国企信用债的信用比较好,安全度高,即使是在风险比较高的地区,债务风险也正持续、有序地逐步化解。但是,这也不等于不会打破刚兑,部分平台或国企债务仍存在违约风险,这也是提醒一些投资机构不能继续与中介、地方政府“合谋”了。

总体而言,保持宏观杠杆率基本稳定,政府杠杆率要有所降低是一个态度,而不是定量的指标,会有一定的政策弹性。它是提醒有关各方在恢复政策正常的前提下,要继续推进防范和化解金融风险的工作,避免地方政府隐性债务反弹,并在一定时期内渐进式地降低地方政府整体债务规模。

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