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评论丨优化政府债务结构,提升政府债务使用效率

2021年04月02日  05:00  21世纪经济报道  陈龙,马洋洋 

导读:从降低我国整体运行成本、提升财政政策支持经济发展的效果角度而言,需要优化债务结构。

陈  龙(中国财政科学研究院研究员)

马洋洋(中国财政科学研究院研究生)

完成今年政府工作任务,以及实现“十四五”时期经济社会发展的主要目标,需要财政政策提质增效,发挥更加积极的作用。在此过程中,财政收支矛盾仍存,既要发挥好政府债务对经济社会发展的重要推动作用,又要防范局部的潜在风险和消极影响,因此需要树立系统的政府债务观,优化政府债务结构,提升政府债务使用效率,降低国家发展成本。

一、应树立整体、系统的政府债务观

政府债务一直是经济学界关注的焦点,扩大政府债务也成为各国宏观政策的重点之一。但由于不同时期社会经济环境的差异,西方学界对于政府债务的性质及其作用也持有不同的观点,主流观点也呈现“有害论—有益论—无效论—有益论”的动态演变。例如,亚当·斯密等古典学派认为政府举债和征税都是从社会上收取财物,政府举债会使生产性资本转变为非生产性资本,不利于生产力的发展,借贷的利息会加重国家经济和人民的负担,甚至会引发债务风险;凯恩斯主义认为政府债务对促进经济增长、应对危机是有益的,主张通过债务融资扩大总支出,刺激总需求;公共选择学派将政府债务视作税收的延期缴纳,认为在短期内政府举债可能会起到刺激经济增长的作用,但长期是无效的,并且可能引发债务危机;斯蒂格利茨等学者认为政府债务不会挤出投资和储蓄,在一定条件下有利于国家经济的发展。凡此种种,都可以给举债和控制债务找到理论支撑。

但一个国家在政府债务方面的举措,需要结合本国的发展阶段和水平、宏观经济运行、政府资产状况等诸多方面综合判断,而不能仅仅依赖于相关指标的简单对比。大国的发展逻辑和小国是不一样的,大国财政政策的空间和作用,与小国的财政政策不一样;一个超大发展中国家的财政政策与发达国家的财政政策也是不一样的,在政府债务方面亦如此。作为一个超大发展中经济体,中国当前的财政政策和政府债务实践,目前尚无一个理想的案例可循。衡量政府债务以及实施相关政策,需要树立整体发展和系统发展的思维,从经济社会发展的需要和国家发展的整体成本角度来综合判断。适度有效、结构合理的政府债务将会降低国家发展成本。

对于政府债务风险和安全性的衡量,不能拘泥于现有的一些判断指标和警戒线。当前判断政府债务安全的几个主要指标,如债务负担率(即国债余额占GDP的比重)的警戒线为60% 、财政债务依存度的警戒线为30% 、国债偿还率的警戒线为10% ,虽然具有一定的警示意义,但不应完全将其视为制定债务政策的“金科玉律”。虽然政府的财政运行状况,是考虑政府债务安全性的重要标准,但财政是国家的财政,财政支出是国家运行和发展的必要成本,要从国家发展的整体中认识政府债务的作用和空间,而不能仅从政府部门财政运行角度去考虑。理论上,对于一个发展中国家,只要是其名义GDP的增长大于国债利率,从国民经济运行的整体而言,政府债务总体就是安全的,不应过度担心。当然,这在一定程度上还要取决于政府债务资金的使用和政府资产状况等因素。

总之,我们应该立足于国民经济和社会发展的整体,是否有利于增强经济动力和激发潜力,能不能有利于宏观经济健康运行,则是判断政府债务风险和安全性状况的基本准则。

二、当前我国政府债务主要问题在于结构不合理带来的问题

促进经济增长和社会健康持续发展,是实现“十四五”时期经济社会发展的主要目标的必然要求,也是在发展中解决现实问题的迫切需要。当前,地方财政面临一定挑战,这就更加需要财政政策提质增效,更好地发挥政府债务的积极作用,消除其负面影响。

从总体规模上来看,我国的政府债务负担率低于主要市场经济国家和新兴市场国家的平均水平,我国政府拥有大量的净资产(即资产减负债),并且具有“建设性”和“生产性”特质,在债务产生的同时,也形成了相应的资产或公共服务。虽然政府债务风险总体可控,但是债务结构的不合理,引发的部分地方债务利息支出不断增加、还本付息压力等问题不容忽视。尤其是政府债务结构不合理,地方隐性债务规模过大,将带来我国整体发展成本增加的问题,应是政府债务问题的根本所在。这主要表现在:

其一,地方债务存量,尤其是隐性债务规模过大,不仅会加重地方发展成本,而且给财政运行带来较大压力,也给经济社会稳定运行带来压力。如果按数额30万亿元、年利率5%-10%计算,地方政府及融资平台企业一年需要承担的隐性债务利息成本就高达1.5万亿-3万亿元。

其二,地方隐性债务规模过大,将挤压财政政策的操作空间和其他市场主体的“资源空间”,从而抬升政策成本和其他企业隐性成本。较大规模的存量地方债,不仅会成为财政政策的羁绊,也会挤压政策操作空间,并在一定程度上影响着赤字、减税以及支出政策的调整和优化。当前政府债务的主要风险不在于名义上的总量,而在于结构和隐性债务,只有处理好地方债问题,才能使财政政策更加积极有效。

其三,宏观杠杆结构不合理加大了我国发展的成本,影响了我国的竞争力。有关数据显示,我国2020年的宏观杠杆率为270.1%,非金融企业部门杠杆率162.3%。由于非金融企业部门贷款利率远高于政府部门的国债的利率,这就意味着从国家整体角度而言,我国发展的成本是比较高,尤其是企业承担的成本较高。相比而言,这对于我国企业发展带来了一定的影响,并且也部分地削弱了企业的全球竞争能力。

三、优化政府债务结构,提升政府债务使用效率

从降低我国整体运行成本、提升财政政策支持经济发展的效果角度而言,需要优化债务结构。一方面,削减地方债务存量,尤其是地方隐性债务存量;另一方面,发挥好中央债务资金的效果,担负起更多的促发展的责任,不仅在量上形成有利于总需求扩大的宏观环境,而且要提升未来发展的潜能。

其一,坚持“四个统筹”,提升政府债务结构优化的支撑能力。一是统筹财政与金融手段和资源,单靠一种手段,很难解决问题,尤其是在解决地方债务存量,只有两种手段相互配合,才能取得更好的效果;二是统筹各项财政资金、土地等国有经济资源;三是统筹财政“四本账”,使公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算有机衔接,纳入统一的“大预算”;四是统筹区域资源,提升辖区资源统筹能力,鉴于我国大部分县级政府盘活资源和统筹资源的能力较弱,并且区域差异较大,可采取省级国有经济资源统筹机制的方式。

其二,依据各地资产和资源的具体状况,分类治理地方债存量。由于各地资源状况差异很大,各地债务形成的资产也并不相同,所以处理地方债存量必须坚持一地一策,灵活选择资产出售、资产置换、股权转换、资产证券化等方式消化存量债务。一是按照债务形成资产的性质,对于有现金流的、市场属性较强的项目,按照市场化原则,正常地削减资产和债务。二是对于投向交通运输设施和市政建设形成的显性债务和隐性债务,通过盘活城市资产、证券市场化等方式化解。根据情况,可将这些资产与负债“装进”各省公共事业类上市公司,或者以盘活城市资产、配置土地等方式化解。三是对于无现金流的公益项目以及“纯吃饭”形成的消耗,则以盘活资源、出售资产、财政偿还的形式处理。

其三,利用REITs等新工具,探索市场化削债新思路。以公募REITs为引,不仅可以盘活巨量优质资产,引导基础设施投融资结构变革优化,而且为市场化削减债务提供了新的思路。为此,需要加快完善相关政策,积极稳妥地推进制度建设。同时,通过税收等政策,在投资、交易等环节给予社会资本大力支持,增强金融工具的吸引力和效率,为市场化削减债务提供便利。

其四,围绕重点建设任务,利用好中央债务资金,增强发展能力和潜力。日前发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》,对未来的发展作出了宏伟部署。例如,提出了“建设现代化基础设施体系”,安排了一系列的重大建设目标。围绕这些重大建设项目,中央财政应适度提升债务占比,承担起更多更为积极的发展责任,提升政府债务使用效率,推动第二个百年奋斗目标的实现。

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