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中国疾控体系“疫”变:升格、整合、协同、下沉

2021年05月12日  05:00  21世纪经济报道  朱萍,华卓玛 

改革意味着变动及调整,但也不会一蹴而就。未来疾病预防控制将提升到更重要的地位,后续国家疾控局或主要负责政策与管理,中国疾控中心则负责技术业务。

“我这个北京市卫生防疫站的专业人员,(做过)三年多计划免疫,近两年的消毒工作,一直不知道价值在哪儿体现。成立国家疾控局,应该对这个领域专业人员有个明确的身份了。”5月8日,一位原北京疾控中心的工作人员向21世纪经济报道记者表示。

4月28日,人力资源和社会保障部官网发布国务院人事任免消息,任命王贺胜为国家疾病预防控制局局长,常继乐、沈洪兵、孙阳为国家疾病预防控制局副局长。

据业内人士分析,这是“国家疾病预防控制局”(下称“国家疾控局”)这一机构名称首次出现在公开披露的政府文件中。虽然还未挂牌,但这则人事任免消息,直接宣告了一个新的机构——国家疾病预防控制局的成立。

对此,中国疾病预防控制中心性病艾滋病预防控制中心副主任汪宁向21世纪经济报道记者表示,新成立的国家疾控局是国务院直列的副部级总局。疾控中心仍然是事业单位,工作重点或将微调。但疾控局的力量加强了。

一位长期关注疾控改革的业内资深人士向21世纪经济报道记者表示,疾控改革这几年一直在谈,此次疫情起到了一个催化的作用。“改革就意味着变动及调整,也不会一蹴而就。但未来疾病预防控制将提升到更重要的地位,这是毋庸置疑的,后续国家疾控局或主要负责政策与管理,中国疾控中心则负责技术业务。”

近年来,人们对疾控系统改革的呼声一直不断,此次新冠疫情或起到催化作用。IC photo

职能定位

公开资料显示,王贺胜于1984年8月起历任天津医学院卫生系团总支书记、天津医学院八年制学生办公室团总支书记、天津医学院团委副书记、团委书记、天津医科大学团委书记。2016年8月,王贺胜出任国家卫计委副主任、国务院医改办主任。2018年3月起任国家卫生健康委员会副主任、党组成员,负责医药卫生体制改革、医政医管、宣传等方面工作。分管体制改革司、医政医管局、宣传司,中日友好医院、中国健康教育中心、卫生发展研究中心、医疗管理服务指导中心、医院管理研究所、国家心血管病中心、国家癌症中心等。

一位接近国家卫健委的人士向媒体表示,王贺胜对公立医院比较熟悉,之后疾控系统的改革,将与公立医院有更多配合,并且王贺胜曾主管医政医管,或许也预示着这一方向。

在2020年6月7日举行的《抗击新冠肺炎疫情的中国行动》白皮书新闻发布会上,国家卫健委主任马晓伟也表示,要创新医防结合的机制,把我国疾病预防控制的体系和医疗救治的体系,在机制上打通,实现人员通、信息通、资源通。“生病了是要去医院的,发现在医院,报病在医院,疾控中心的体系必须和医院紧密结合在一起,我们将在体制创新上、在机制保障上、在人员管理上,将防治结合真正落地。这是我们一个短板,应该说我们长期就存在这一个防治结合不够紧密的问题,一些工作应该有进一步提升的空间。”

而此次履新的副局长常继乐、孙阳为国家卫健委原疾控相关部门的负责人,唯一来自卫健委系统之外的副局长沈洪兵,是一位流行病学专家、也是中国工程院院士。常继乐履新前为国家卫健委内设疾病预防控制局的局长,曾担任过甘肃省卫生厅副厅长、卫生部人事司副司长。孙阳履新前为国家卫健委应急办主任,曾做过多年内科医生,为原卫生部医改办公立医院改革组组长、原卫计委医管中心主任、中日友好医院院长。沈洪兵从事肿瘤分子流行病学研究30年,履新前为南京医科大学校长。

据业内分析,从一位局长和三位副局长的履历中,或可看出中国疾控系统将来的定位:在防控机制、应急指挥、专业研究并重的基础上,与医疗机构有更多配合。

疾控之痛

实际上,近年来,对疾控系统改革的呼声一直不断,而此次新冠疫情或起到一个催化作用。

钟南山院士在2020年2月27日的新闻发布会上指出:“这次疫情暴露的短板就是疾控中心地位太低了,只是卫健委领导下的技术部门,疾控中心的特殊地位没有得到足够的重视。疾控中心只是一个技术部门,只能向上报告,而向地方政府报告以后,地方政府怎么决定是地方政府的事,疾控中心没有权力再进一步做更多工作。”

据了解,中国(国家)疾病预防控制中心的前身是1983年12月23日成立的中国预防医学中心。1986年1月19日更名为中国预防医学科学院。2002年1月23日多机构重新组建成立中国疾病预防控制中心。

在SARS暴发后,中国的新发传染病防控体系随之开始建构,疾控体系也由此被重视。当时提出了3年内建立健全疾病预防控制体系的要求,各级疾控中心的财政投入迅速增加,疾控中心硬件条件大幅改善。

但突如其来的新冠疫情,考验了我国重大传染病疫情防控能力,也将我国疾控体系存在的问题暴露出来,如国家、省、地、县四级疾控机构功能定位不够清晰,承担的工作任务能级分工不合理;防、治割裂明显,医防难以融合;乡镇、社区网底薄弱,基层队伍断层老化严重。

针对新冠疫情暴发早期疾控中心未及时上报疫情情况的质疑,一位不愿透露姓名的前国家疾控中心工作人员曾告诉21世纪经济报道记者,“疾控中心不可能不上报,但你不可能要求疾控中心做太多。”

据了解,国家、省、市、县(区),都有各级的疾控中心,隶属于各级卫健委。在目前的法律体系内,中国(国家)疾控中心和地方疾控中心的角色还是有着中国预防医学中心的影子,研究、调查,并提供防疫咨询,属于事业单位,并不具有行政权力。并且中央的一级疾控中心与省、市、县三级疾控中心,并非是一个自上而下一贯到底的四级结构,中国疾控中心和各级疾控中心并非垂直管理。

2020年9月,国家领导人在《构建起强大的公共卫生体系为维护人民健康提供有力保障》一文中提到,“从这次疫情防控斗争看,我国公共卫生体系发挥了重要作用,但在特大疫情面前,暴露出能力不强、机制不活、动力不足、防治结合不紧密等问题。要在理顺体制机制、明确功能定位、提升专业能力等方面加大改革力度。要优化完善疾病预防控制机构职能设置、加强国家级疾病预防控制机构能力建设。”

此前,在上述发布会上,马晓伟也指出,在国家、省、市、县四级疾病预防控制体系当中,进一步加强对急性传染病的防控和应急处置的能力,明确国家疾控中心、省级疾控中心、市级疾控中心、县级疾控中心各自的功能定位,国家疾控中心要解决科研研发、实验室检测、业务指导和病原学分析等“一锤定音”的能力;省级疾控中心要加强区域防控工作的指导、监督、质量评估和人才培养方面的作用;市和县级疾控中心要进一步加强现场流行病学的调查和对地区性传染病疾病谱的日常监管和监测;县级疾控中心和社区医疗机构要夯实基础,加强社区的管理和防控,在基层筑牢防病的基础。“所以我们要明确四级疾控中心各自的功能,理顺体制关系,形成一个上下联动的协作机制。”

中国人民大学公共管理学院教授王虎峰在接受媒体采访时表示,国家疾控局的成立,是疾控体系改革的重要部分、关键构成,意味着疾病预防控制提升到更重要的地位。

组织“进阶”

此前对于疾控系统的改革方向,各方的讨论主要延展出两种观点:一是将疫情防控早期问题归咎于过度行政化,主张将疾控机构转型为独立的公共组织,而非行政部门,从而减少不当行政对专业能力的不必要干预。二是将疫情防控早期问题归咎于行政权不足,主张将中国疾控中心剥离基础研究职能给高校,并与国家卫健委疾控局合二为一,成为一个获得行政执法权的高等级中央职能部门。

据了解,我国最早的传染病防控体系是效仿前苏联的模式,从1953年开始建立了从省到地市、县的卫生防疫站。到2000年,经改革后,成立了两条线并行的体系。国家疾控中心从原卫生部被划分出来,成立中国疾病预防控制中心,并在卫生防疫站的基础上,组建各级疾控中心和卫生监督所。

目前有不少媒体报道称:“国家疾控局的成立意味着疾控系统‘双线并行’体系将被打破,有合二为一的趋势。”

对此,中国疾病预防控制中心性病艾滋病预防控制中心副主任汪宁向21世纪经济报道记者表示,国家疾控中心一直都在卫生体系内。中国疾病预防控制中心由中国医学科学院分出,始终都属于国家卫生部(卫健委)直管的事业单位。省、市、县防疫站改名为各级疾病预防控制中心,仍属于各级政府卫生主管部门管理的事业单位。

汪宁进一步指出,新成立的国家疾控局是国务院直列的副部级总局。疾控中心仍然是事业单位,工作重点或将微调。但疾控局的力量加强了。

四川大学华西公共卫生学院教授栾荣生在接受媒体采访时也表示,国家疾控局的地位可能相当于国家中医药管理局(国家卫健委管理的国家局)。但职能更加独立、权限更大,会整合内部分散在其他处室的相应资源,遇到重大疫情和突发公共卫生事件,反应可以更加迅速高效,减少内部协调的消耗。

同时,国家疾控局的成立也将推动医防协同。今年的《政府工作报告》也明确提出,要深化疾病预防控制体系改革,创新医防协同机制。

中国人民大学公共管理学院教授王虎峰表示,长期以来,“防治结合”落实不力,往往是以治疗为重点,预防工作滞后,也比较难以沟通协调或出台有力的政策,国家疾控局成立后,可以期待改变这一局面。“新机构对于重大传染病、慢性病、职业病、地方病的防控以及公共卫生政策的制定将进一步加强,相关部门的职能机构也会进一步整合。”

此举在业内看来,也是加强我国公共卫生建设的重要一步。

此前在“第十三届健康中国健康论坛”上,清华大学万科公共卫生与健康学院常务副院长、国家卫健委新冠肺炎疫情应对处置工作专家组组长梁万年表示,在一个重大疫情面前,公共卫生系统和人员起到了发现者、验证者、参谋者、实施者、倡导者、沟通者,乃至评价者。“我以为这‘六者’是公共卫生系统和人才的主要功能,这些作用是其他的系统,包括卫生系统的其他人员所不可替代的。”

但梁万年也强调,仅成立一个国家疾控局远远不够。“公共卫生体系如何进一步贯通,上下机构包括专业机构和社会治理如何有效的贯通,公共卫生和医疗服务体系如何实现有效的人员通、信息通、资源通,公共卫生的体系如何和国际接轨,真正在国际语境和背景下来讲好中国故事,具有话语权,这也是一个重要的方面。”

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