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一个深圳城市更新项目的规划样本:旧改如何实现各方共赢?

2021年05月20日  05:00  21世纪经济报道  吴抒颖 

作为一座开发率已经超过50%、用2000平方公里承载2000万居住人口的城市,通过城市更新释放空间已是深圳过去与未来发展的主要路径。

作为一座开发率已经超过50%、用2000平方公里承载2000万居住人口的城市,通过城市更新释放空间已是深圳过去与未来发展的主要路径。

在这样一座城市更新推进得如火如荼的城市,开发商作为参与其中的重要主体,大多能够在公共利益以及经济效益中找寻到平衡点。即便如此,城市更新项目如何与现有城市格局融洽相处,依然是一个不断被讨论、也不断有尖锐意见出现的课题。

宏观层面来看,正如深圳市规划国土发展研究中心副总规划师李江在近期的公开分享中指出,经过十多年的发展,深圳城市更新在发展过程中存在一些问题,比如结构问题,更新的功能结构失衡进一步加剧,商业建筑及新型产业用地比重上升,更新方式仍以拆除重建为主,综合整治实施力度不足,更新项目总体统筹不足等。

而从微观层面出发,每一个城市更新项目从立项、规划到最终落地,不仅需要官方、开发商以及拆迁户形成合力,更需要在保障民生的基础上,提升片区的整体运营能力,提高居民的生活品质。正因此,一个城市更新项目的成型过程中,考验着参与其中的利益相关方的格局。

本文将从深圳蛇口一个城市更新的规划样本出发,探讨其对周边小区、整个片区所带来的变化及影响。在城市更新中,应该如何做到各方共赢?

提升容积率

深圳蛇口雍景湾的业主们暂时松了一口气。一个多月前,他们小区隔壁地块的规划草案没有通过深圳市城市规划委员会建筑与环境艺术委员会(下称“深圳建环委”)的审批,这意味着,从去年开始,让他们担忧的事情,未到一锤定音的时刻。

事情要从去年年初说起。2020年1月8日,深圳市南山区城市更新和土地整备局发布关于《南山区招商街道原联合饼干厂城市更新单元规划(草案)》(以下简称“草案”)的公示。饼干厂旧改项目与雍景湾相邻,是恒大地产在深圳最大旧改项目湾厦城市更新项目的一期。

雍景湾的业主们对这个城市更新项目早有预期,但规划草案公示之后,还是出乎业主们的意料。

根据2010年深圳市规划和自然资源局发布的《深圳市南山02-01&02片区【蛇口片区】法定图则》(以下简称《法定图则》),饼干厂的所在地块被划分为3宗:其中01-06-15宗地用途规划为二类居住用地,容积率为2.5,要求配建社区服务站、环卫工人作息站;01-06-16地块用途规划为公共绿地;01-06-17地块用途规划为“学校用地”,用途规划为“二类居住用地+教育科研用地”,容积率为2.5。

《法定图则》的这份规划,几乎是雍景湾业主当初选择落脚于此的所有依据。他们认为,如果依据《法定图则》的规划推进,那么这将是一个居住质量高的宜居空间,但饼干厂的规划,打破了他们的原有期望。根据上述草案,饼干厂的容积率与公建配套,都与前述规划有较大的改变。其中,改动最大为原01-06-15宗地,用途由《法定图则》的“二类居住用地”修改为“二类居住用地+商业用地”,其被规划为3栋超高层住宅,高度为183米到198米,且容积率大幅上调至8.9。

除此以外,饼干厂地块的规划草案的公共配套也比《法定图则》增加了许多,包含人才住房和保障性住房,商业、办公及旅馆业建筑,公共配套设施(含社区服务中心、社区健康服务中心、6班幼儿园),社区老年人日间照料中心,公交首末站,环卫工人作息房,再生资源回收站以及社区级公共配套用房。

业主们的担忧由此而来。饼干厂地块与雍景湾仅相隔六七米左右,建筑物楼梯之间的最小直线距离小于30米。超高层住宅一旦建成,对雍景湾的日照将会产生较大影响;此外,业主们也有疑虑,超高层住宅的施工过程也有可能对雍景湾的地基安全带来影响。

根据小区业主们自建的等比例尺模型,雍景湾靠近饼干厂地块的小区日照时间将从现在的3-5小时降低至1-4小时。

而根据2019年深圳市规土委发布的《深圳市建筑设计规则(修订稿)》,住宅建筑日照标准为大寒日3小时或冬至日1小时,旧区改建项目内新建住宅日照标准可酌情降低,但不应低于大寒日日照1小时的标准。

业主们的疑虑还有,由于雍景湾小区附近学校众多,在饼干厂地块上规划公车首末站,对交通安全也存在一定的隐患。

修规的依据

种种疑虑得不到解答,雍景湾业主向南山区城市更新和土地整备局提交了公开信。

2020年2月27日,南山区城市更新和土地整备局回复了雍景湾业主。根据21世纪经济报道获得的这份文件,其中对于业主提出的容积率异议、日照影响以及公交首末站设置的缘由一并进行了解答。

南山区城市更新和土地整备局解释饼干厂项目的缘由时指出,由于项目移交学校等公共利益用地后剩余可开发建设用地相对较小,基于《深圳市城市规划标准与准则》(下称《深标》)和《深圳市拆除重建类城市更新单元规划容积率审查规定(下称《审查规定》)测算的开发量,该地块的建设相对集约,综合考虑日照、通风、建筑间距、退线等条件,经过反复推蔽形成目前方案。

南山区城市更新和土地整备局强调,在审查时严格按照《深标》《审查规定》关于居住为主导功能的混合用地的有关规定计算该项目容积率,该项目的容积由基础容积、转移容积和奖励容积三部分组成,其中基础容积为595775平方米(基础容积率3.94),转移容积为465.1平方米(为落实《法定图则》要求,该项目移交了1672平方米的用地用于学校、绿地和市政道路的建设,项目实际土地移交率为257%,基础土地移交率为15%,超出基础移交率的部分可计算转移容积),因配建保障房和公共配套设施的奖励容积为281819平方米最终核算出规划容积为134716平方米(容积率8.9)。

一名在深圳从事城市更新咨询业务的人士告诉21世纪经济报道记者,首先可以肯定的是,饼干厂地块的改造没有变更它原来的功能,都是按照《法定图则》原有的功能来的。

至于容积率提高的部分,上述人士称,的确相比起《法定图则》有大幅的调高,但这种情况在深圳非常常见。“这种事情太多了。因为根据《深圳市拆除重建类城市更新单元规划编制技术规定》(下称《技术规定》)中城市跟单元规划的容积率审查指引、城市运营单位规划等的审批规则,它能够算出来这个量,它就是符合政策和法规的要求。“这一点是无可厚非。”

不过,饼干厂修改《法定图则》能否最终获得通过,还有最后一道关卡。

《深圳市城市更新办法》第十三条规定,城市更新单元规划对《法定图则》的强制性内容做出调整的,由市规划国土主管部门报市政府批准后准予实施。相应的内容应当纳入《法定图则》并予以公布。

而业主关心的日照与交通的问题,南山区城市更新和土地整备局也回复称,本项目在专项规划研究阶段,已经进行了日照分析、通风研究和交通影响评价,结果符合相关规范和技术标准的要求。

南山区城市更新和土地整备局也指出,“目前,该项目规划方案正在公示,公示就是为了满足公众的知情权和充分收集公众意见,公示期结束后我局将组织相关部门向提出异议的居民当面解释沟通,妥善处理公示意见。”

共赢的基础

在城市更新项目中,过去时常关注的是原住居民的态度,相较而言,周边居民的声量其实很小。但实际上,在城市更新项目的规划中,对周边居民与社区通常也会带来一定的影响,在现实操作的过程中,官方也一直在致力于将信息公开、透明化,从而做到各方共赢。

合一城市更新集团董事总经理罗宇告诉21世纪经济报道记者,城市更新项目如果有对《法定图则》进行调整,最后由深圳建环委的专家委员来负责审批。(通过审批)有比较高的标准。“至少是有13名专家委员参加,其中有公务专家委员和非公务的社会专家委员,其中有6名是社会专家委员,(一个项目)至少要得到10票以上才能通过,这个要求蛮高的。”

罗宇认为,这种机制能够有效防范规划与政策不相符的情况。“(深圳建环委)有比较好的裁判员机制。”不过,罗宇也称,城市更新难免有负外部性,这种负外部性就包括新建的项目容积率会比之前高,那么对周边来说,可能在景观或者交通方面就会带来一定的负面影响。

在这种情况下,城市更新的项目规划调整,应该建立一个什么样的对话机制呢?

根据《技术规定》,城市更新项目的规划研究报告中,应该进行社区居民规划愿景调查,说明公众意见、规划设想及建议的收集情况,并对公众意见和建议进行总结和分析。

据21世纪经济报道记者从多名深圳从事城市更新人士处获得的消息,在实际操作的过程中,会进行居民的意见征集,但是对周边小区的意见征集并非一个必要工作。一位有实操经验的房企人士指出,只有在项目范围内所涉及的物业,“才会做意见征集,这种情况并不常见”。

在实际场景中,一位从事规划设计的房企人士告诉21世纪经济报道记者,在遇到对周边环境有较大影响的情况下,首先要满足的两个原则,一个是光照间距,一个是建筑质量。“超高层对地基跟建筑质量要求比较高,(周边小区)业主既然提出来了这个诉求,就要去做专题研究解决问题,不过最终是要项目的开发商来解决。”一位不愿具名的城市规划专家在接受记者采访时认为,在城市更新政策设计以及推进过程中,信息透明度尤为重要,意见表达也应该充分。“每一个城市更新项目,都可能会涉及成千上万人的生活或主动或被动发生变化,这决定了它的过程非常缓慢和困难。”

再回到雍景湾的案例上。事实上,在多名接受21世纪经济报道记者采访的房企人士看来,对规划的调整具有其合理性,关键是要充分沟通。“其实《法定图则》已经是2010年的了,这些年规划是不是落后,是不是不适应现在,对它进行适当调整也是合理的。我们要看,这个项目它贡献了什么,比如学校、道路等公共利益。城市更新的第一层级,就是公共利益。”

21世纪经济报道记者也以饼干厂周边居民的身份致电南山区城市更新和土地整备局,对方回复称,饼干厂项目目前的进度是按照深圳建环委的意见修改方案,目前申报单位暂时并未将修改后的方案提交到局里,局里才会组织第二次审批。

在这个过程中,南山区城市更新和土地整备局也充分考虑了周边业主的意见,其表示,“申报单位提交修改方案后,肯定会跟周边的业主再次进行沟通。”

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