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城市内涝应对启示录:郑州大雨困城前的应急响应

2021年07月22日  05:00  21世纪经济报道  王峰 

“在城市内涝应对上,真正有效的做法是提前做好预警,让人们进行一些响应,比如单位实行弹性工作制,公交、地铁停运,学校、培训机构停课等。”

河南郑州等地超过历史极值的暴雨,持续牵动着全国人民的心。7月21日,河南防汛新闻发布会表示,据不完全统计,7月16日以来,此轮强降雨造成全省89个县(市、区)560个乡镇1240737人受灾,郑州市因极值暴雨致25人死亡7人失联。

21世纪经济报道记者梳理河南省和郑州市两级防洪预警、应急信息可以发现,郑州并非前期防汛准备的重点,极端天气突袭造成天气预报失准,进而导致应急响应错置,直接影响就在于城市内涝风险被忽略,被冲垮的地铁挡水墙成为出现险情的“麻绳最细处”。

防汛“五不”目标

大雨将至早在意料之中,但郑州雨势之大却在意料之外。

7月13日,本轮降雨来临之前全省防汛工作视频会议,由省委书记楼阳生主持。楼阳生宣布全省防汛工作进入主汛期战时状态,以战时状态、战时机制、战时做法做好防汛工作。

楼阳生提出,要形成工作落实的闭环机制,消除死角、覆盖盲区,确保不在“麻绳最细处”出现险情、形成灾害。

这说明防汛工作极受重视。在去年的疫情防控中,社会公众对战时状态已不陌生,这意味着最大力度的动员能力。

不过,北京航空航天大学公共管理学院教授詹承豫告诉21世纪经济报道记者,主汛期战时状态并非一个正式名词。“法律上没有明确的界定,虽然体现了对险情的重视,但这种重视可能只停留在理念和口号上。”

我国《防洪法》和《国家防汛抗旱应急预案》并未规定战时状态,而是提出了紧急防汛期。

2008年长江抗洪时,湖南、江西、湖北、安徽、江苏等省防指先后宣布进入紧急防汛期,从而依法采取了紧急组建抗洪抢险队伍、紧急调用抢险物资、实行交通管制等有力举措。

不过,进入紧急防汛期往往在启动Ⅰ级、Ⅱ级应急响应之后,此时,河南省、郑州市还未启动应急响应。

7月13日当天,河南省市、县两级同步收听收看了全省防汛工作视频会议。之后,郑州市立即召开了全市防汛工作视频会议。

会议提出了确保实现“重大水利工程不出事,因地质灾害、小流域洪灾等引发的人员伤亡不发生,重要交通不中断,城区居民家中不进水,城市局部地区不出现长时间积水”的“五不”目标。

这个“五不”目标在7月19日被再次提出,但事后发现,多个目标没有实现。

连发两个黄色预警

3天后,即7月16日,雨来了。不过意外的是,郑州的降雨并不强。郑州市气象台的雨情通报称,7月16日8时至17时,郑州市雨量分布不均,最大降水量为27.5毫米。

据当地媒体报道,7月16日下午,本以为是一场酣畅淋漓的大暴雨,其实只是牛刀小试,没有几分钟就停了。

7月16日晚,河南省召开全省防汛工作视频调度会议,由省长、省防汛抗旱指挥部指挥长王凯主持。郑州仍可能不是防汛压力最大的地方,据报道,在调度会议上作汇报的省辖市是洛阳、焦作、商丘。

同一天,郑州市收听收看了全省防汛视频调度会,并接续召开会议安排部署相关工作。郑州市相关领导强调,预警会商要再提升,加强灾害性天气、水情、汛情预报预测,及时发布强降雨等恶劣天气和洪水预报预警信息,做到早预测、早研判、早处置。

防汛工作按部就班地进行着,按照天气预报,郑州市雨量不大。据当地媒体7月16日报道,郑州市气象台天气预报称,7月16日-7月20日,郑州市累计降水量只有100-120毫米。

然而,恰恰是天气预报及降雨预警,与此后的事实出现了很大偏差。

从7月17日开始,雨势加大,河南全省大部出现暴雨大暴雨。郑州市气象台7月18日21时54分发布了暴雨黄色预警信号。

黄色预警只是四个暴雨预警级别中的第三级别,早在4天前,郑州市发布的就是黄色预警。不过按照标准,未来6小时降水量50毫米以上确实是启动黄色预警的标准。

到了第二天7月19日12时28分,郑州市气象台发布的仍是暴雨黄色预警信号,预计未来6小时内,包括郑州市区中西部等地区的降水量还只是50毫米以上。

然而风云突变,雨越下越大,且在持续地下。根据“郑州发布”微信号7月21日7时发布的消息,7月18日18时至21日0时,郑州出现罕见持续强降水天气过程,全市普降大暴雨、特大暴雨。

也就是说,这场罕见持续强降水天气过程从7月18日18时就已开始,但郑州市气象台却在那之后连发了两个黄色预警信号。

城市内涝的风险

“应对大的洪水,只能靠事前。”北京航空航天大学公共管理学院教授詹承豫告诉21世纪经济报道记者。

“在城市内涝应对上,真正有效的做法是提前做好预警,让人们进行一些响应,比如单位实行弹性工作制,公交、地铁停运,学校、培训机构停课等。”他说。

詹承豫指出,“暴雨会产生什么样的危害,预警用什么方式发,然后预警之后采取什么措施,实际上很多地方政府做得不够好。”

随着雨势加大,郑州市暴雨预警终于升级。7月19日19时13分,暴雨预警信号升级为橙色。

7月19日,河南省委常委、郑州市委书记徐立毅到现场检查督导防汛工作,其中包括在航海路、大学路交叉口,了解地铁施工、管网改迁积水情况。

郑州市还在7月19日16时召开了全市防汛救灾紧急调度会议。不过,会议召开过后,郑州市的防汛应急响应还只是IV级。河南省防指也是在这一天17时启动的防汛IV级应急响应。

按照《郑州市防汛应急预案》,IV级是应急响应的最低级别,触发IV级启动的情况有3个,分别是河道、水库、泥石流易发区险情,同高一级的Ⅲ级相比,除了上述三种险情程度不同,还包括一个重要区别:Ⅲ级响应触发情况包括城市主要道路和低洼地区积水。

也就是说,郑州市启动IV级应急响应时,并未意识到或尚未出现城市内涝的风险。

7月19日晚,河南省防汛抗旱指挥部又召开了防汛会商调度会,会上作汇报的分别是洛阳、焦作、安阳,报道中依然没有出现郑州市。

但险情已经来临。7月20日一早,郑州市就召开了全市防汛救灾紧急调度会议。7月20日11时,郑州市防汛应急响应被从IV级直接提升至Ⅱ级。

按照《郑州市防汛应急预案》,这意味着可能已经出现“城区道路大范围积水,积水深度在30cm以上,部分立交桥下积水深度可能达到50cm”的触发情况。

郑州市一家校外培训机构教师刘宇(化名)在7月20日上班时,道路积水还只是没过脚踝,他蹚水到了公司,但当下午5点下班时,道路积水已没过膝盖。

刘宇告诉21世纪经济报道记者,他步行3个小时回到家,有的地方积水已经1米多深,家里停水停电,连手机信号都没有。

至暗时刻在7月20日16时来临,仅仅一个小时,郑州降雨量达201.9毫米,超过我国陆地小时降雨量极值。7月20日17时,郑州市防汛应急响应从Ⅱ级提升至Ⅰ级。

按照《郑州市防汛应急预案》,相应的应急响应行动包括做好道路交通和区域交通管制工作。

但此时,地铁仍在运行。一个小时过后,18时10分,郑州地铁才下达全线网停运指令。那是因为10分钟之前,郑州地铁5号线五龙口停车场及其周边区域发生严重积水现象,积水冲垮出入场线挡水墙进入正线区间。

十几分钟后,郑州市气象服务中心官方微博在7月20日18时14分和15分连发两条微博,称暴雨预报预警属于世界性难题,“很难得出正确的预报结论”,“希望公众对预测科学,对天气预报的不确定性有更多的包容”。

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