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评论丨加快推进政策性金融机构改革

2021年07月09日  05:00  21世纪经济报道  董希淼 

我国政策性金融机构改革的方向是进一步明确职责定位,适当隔离政策性与商业性业务,重点是实施业务分类分账管理。

董希淼(招联金融首席研究员、复旦大学金融研究院兼职研究员)

7月6日,国务院金融稳定发展委员会召开第五十三次会议,对深化政策性金融机构改革工作进行部署。下一步,我国政策性金融机构改革进程将大大加快,政策性金融机构职责定位和业务边界将更加清晰,作用将发挥得更加充分。

包括政策性银行、政策性保险公司在内的政策性金融机构,是我国金融体系的重要组成部分,在我国金融改革进程和经济社会建设发展中发挥了重要作用。以政策性银行为例。1993年国务院公布《关于金融体制改革的决定》,明确政策性与商业性金融分离的原则和要求。随后,国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行等三家政策性银行相继成立,承接原有四大国有银行承担的政策性金融业务。2015年3月,国务院明确国家开发银行定位为开发性金融机构。总体而言,政策性金融机构的成立适应我国金融体制改革需要,一方面助推商业性金融机构顺利实施市场化改革,一方面加大对国民经济和社会发展重点领域和薄弱环节支持服务。

近年来,政策性金融机构规模增长较快,在发展过程中存在一些问题。从职责定位上看,政策性功能不够突出,与商业性金融机构存在较多交叉和重叠。如部分政策性银行,在基础设施建设、重大优质项目等方面与商业银行竞争较多。从业务边界看,我国尚未通过法律对政策性金融业务范围进行清晰限定,其政策性与商业性业务边界不清晰,容易产生政策套利、道德风险等。从内部管理来看,相比商业性金融机构,政策性金融机构由于改革相对滞后,公司治理、风险管理等方面存在短板,经营管理较为粗放,资本约束不强。

因此,我国政策性金融机构改革的方向是进一步明确职责定位,适当隔离政策性与商业性业务,重点是实施业务分类分账管理。从国际上看,政策性银行对政策性和商业性业务进行隔离主要通过两种模式。一种是分账管理模式,即允许一家机构同时经营两类业务,实施分账管理,对两类业务监管标准也不一样。如韩国进出口银行(KEXIM),分别设立政府账户和银行账户,同时经营政策性和商业性业务,韩国政府则在重点领域对政策性业务提供差异化支持。一种是分立机构模式,将两类业务划分到不同的经营实体,如采取集团或母子公司方式进行经营。从我国政策性银行实际出发,应考虑采取的是第一种模式,即同一家政策性银行同时经营政策性和商业性业务,但实施分类分账考核和管理。

2021年政府工作报告明确提出,“推进政策性银行分类分账改革”。而此次国务院金融委会议对政策性金融机构改革作出部署,意味着我国政策性金融机构的改革进程将大大加快。应该说,实施分类分账管理,有助于进一步明确政策性金融机构的职责定位,厘清政策性和商业性业务边界:第一,强化政策性金融机构的“政策性”,引导其加大对国民经济重大领域和薄弱环节的支持,更好地服务国家战略;第二,提升政策性金融机构经营管理专业化、科学化,减少监管套利,强化激励约束,提高财政政策和货币政策的精准性;第三,有助于各类金融机构合理定位、差异发展,促进形成多层次、广覆盖、有差异的金融机构体系。

当然,在改革过程中,要坚持依法合规,进一步完善规则制度。多数发达经济体以法律形式,明确规定政策性金融机构治理结构、业务范围、资金用途等。如,德国《复兴信贷银行法》规定该行业务范围必须是商业银行因经济效益低而不愿进入,或因自身能力不足而无法承接的业务;由于享受了国家特殊待遇,该行在金融市场上必须保持中立,不能与商业银行竞争。我国应加快制定《政策性银行法》等,依法明确政策性银行业务边界,为分类分账等改革提供更有力的法律保障。

同时,国务院金融委强调,对政策性金融机构要“强化资本约束,加强风险管理”。日前,中国进出口银行通过发行永续债补充资本。与商业银行相比,政策性银行通过利润留存来补充资本的能力较弱,因此更需要完善资本金补充机制,拓宽资本补充渠道。除了支持发行永续债之外,还可以通过税收返还转增资本等方式加快资本补充,满足系统重要性金融机构监管、巴塞尔协议等资本充足率要求。此外,还应强化政策性金融机构发展的资本约束,持续提升全面风险管理水平。

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