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评论丨优化收入分配推动共同富裕,关键仍在初次分配和再分配

2021年08月20日  05:00  21世纪经济报道  陆铭 

会议强调,要构建初次分配、再分配、三次分配协调配套的基础性制度安排;要扩大中等收入群体比重,增加低收入群体收入,形成中间大、两头小的橄榄型分配结构。

陆铭(上海交通大学安泰经济管理学院特聘教授、中国发展研究院执行院长)

日前,中央财经委员会召开第十次会议研究了扎实促进共同富裕等问题。分配问题是共同富裕的核心。会议强调,要构建初次分配、再分配、三次分配协调配套的基础性制度安排;要扩大中等收入群体比重,增加低收入群体收入,形成中间大、两头小的橄榄型分配结构。

三次分配更多地起补充性作用

三次分配最早是由经济学家厉以宁先生在1994年提出来的,它在实践上对应的就是慈善捐助这样一种基于道德力量产生的再分配效果。从它所发挥的作用而言,笔者认为不宜夸大三次分配的作用,尤其就当前中国所处的阶段而言,更为重要的是初次分配和再分配如何兼顾效率与公平的问题。应该说,在初次分配和再分配环节,我们仍然存在着很多体制性和结构性的问题,需要进行深入的改革。因此,依靠道德的力量所起到的三次分配,更多的是起补充性的作用,而不是决定性的作用。

当前我们在初次分配环节,存在着以下四个造成收入差距大的重要因素:

首先,所有研究中国收入差距问题的学者有一个共识,当前中国的收入差距,最为主要的来源是地区间和城乡间的收入差距。而地区间和城乡间的收入差距,本身就是一个初次分配的问题。这就涉及生产要素市场上,劳动力是否可以充分利用劳动力流动的机会,来追求更高的收入和更好的就业机会的问题。

随着户籍制度改革,通过促进劳动力的流动,当前中国地区间和城乡间的收入差距正在缩小。但是由于户籍制度与社会保障制度的改革尚待进一步深化,城乡间和地区间的劳动力流动仍然存在一定障碍。因此,未来促进劳动力的合理流动,仍然是我国在初次分配中缩小收入差距最为重要的政策。

其次,资本的价格,这是生产要素方面另外一个长期存在的问题。由于原来计划经济体制的原因,长期以来对资本价格存在一定的管制和补贴,尤其是利率。尽管经过40多年的改革,当前中国的利率市场化已经取得了非常大的进步,很大程度上利率和资本的价格已经由市场决定,但是仍有进一步改革的空间。

由于以上原因,中国在一定历史时期内形成了较为依赖投资拉动的经济增长方式。经济增长越是依赖于投资,在经济发展中就越容易形成国民收入分配更倾向于资本所得,而不是劳动所得的现象,劳动在收入分配中的占比就相应地较低。当前一些地方政府仍然存在偏好用投资来拉动经济增长,在招商引资方面通过补贴土地价格和税收优惠等政策来鼓励投资的路径依赖,这对劳动收入占比的提高是不利的。

第三就是资本市场的作用。对于普通劳动者而言,如果要通过资本市场去分享资本回报,当前仍然存在一些障碍。劳动收入占比偏低的同时,如果劳动者可以把自己的储蓄通过资本市场进行投资,就可以有效分享资本收入,减少劳动收入占比低的影响。但是这个渠道目前还有待进一步畅通。

比如债券市场(主要指公司债券),目前尚未允许个体直接参与到一级市场中去;比如股市,我们股市的成长性仍需增强,所以通过股市来分享资本收益或许还不是一个十分理想的途径。因此,目前居民用来分享资本收益的主要渠道,就是住房市场。但一方面房价比较高;另一方面,越早买房子的人就越是收入相对更高的人,而在房价上涨过程中,他们又能够迅速地获得资本回报。几个因素叠加起来,使得一些普通老百姓很难去分享资本回报,而是更多地依赖劳动收入。

第四个问题是当前仍然存在着一些行业性垄断,给一些垄断部门的企业带来了垄断性收入。而垄断性的收入,最后也往往体现为相应行业里的资本所得,而不是相应行业的劳动者所得,更不是全体劳动者的所得。

综上所述,当前中国要优化收入分配,更重要的是在初次分配和再分配环节去深化改革,尽管三次分配在客观上也存在着调节收入分配的作用,但只能是补充性的作用。

形成“橄榄型”分配格局需着力解决两大问题

关于如何促进更多低收入人群迈入中等收入行列,扩大中等收入群体比重,形成一个橄榄型的收入分配格局,要回到上文讲到的,从产生收入不均的一些体制性和结构性因素中寻找答案。

第一个问题是如何持续提高劳动生产率,说得通俗一点就是如何提高人们挣钱的能力?教育是提高人们挣钱能力的最为根本的因素,用学术语言来说,就是提高人力资本水平。

笔者多次呼吁我国要进一步普及12年教育,甚至在适当的时候把12年教育变成义务教育。不仅要提高高中阶段的入学率,还要防止辍学现象的发生,在此基础上进一步提高教育质量。当然除了教育以外,健康问题也很重要,在提高青少年受教育年限和教育质量的同时,促进全民健康水平的提高,让大家赚钱的能力能够切实地转化为个人收入。

第二个问题是,提高了挣钱能力之后,去哪里挣钱?这个问题本质上是劳动力流动的问题。尽管很多人不愿意承认,但我们必须面对一个事实,由于地理位置和资源禀赋的不同,不同地区的经济发展潜力和动能是不一样的——城市地区和农村地区有差别,沿海地区和内陆地区有差别,产业发展区和生态保护区有差别。

在客观因素导致的经济发展潜力存在差异的情况下,破除现有的体制障碍、创造条件,促进劳动力流动,就是能有效提升人们收入水平的最为重要的手段。

当前,提升教育水平和促进劳动力流动,这两个问题是结合在一起的。今天在普及高中教育、提高教育质量方面,遇到的问题矛盾更突出的主要是农村户籍的孩子。不光是高中阶段的教育,农村地区初中和小学的教育水平和质量,包括一些技能教育的水平和质量,都跟城市地区有较大的差别。欠发达地区的教育质量和发达地区教育质量也有巨大的差别。

但是由于公共服务与户籍挂钩,许多学龄阶段的农村孩子不能方便地一起流动到他们父母工作和居住的地方,接受更好的教育。这些孩子将来在所受教育水平和质量上,跟未来中国经济和社会发展所需要的技能水平和质量之间就会存在差异。这个群体的数量如此庞大,可能会阻碍橄榄型社会的形成。

因此社会各界要认识到,促进初次分配环节的公平性,或者说缩小收入差距最为重要的问题,是一个表面上看起来跟分配没有关系,但其实是分配中最为关键的问题——劳动力在城乡和地区间流动。短期来看,劳动力流动能够给数量庞大的流动人口和潜在的流动人口创造提升收入和就业机会的环境;中长期而言,能够通过提升当前留守儿童和流动儿童的教育水平和质量,为未来中国形成人力资源大国和橄榄型社会,提升中等收入阶层的数量,打下长期基础。

其他有利于改善初次分配的措施,包括前文提到的持续逐渐放开资本市场管制,让普通老百姓获得更多的分享资本收入的渠道。此外,对于政策性补贴,应该更加着眼于能够创造巨大外部性的行业和企业,比如研发型企业,而不是仅仅补贴能够创造税收的企业,特别是不能补贴那些低效率的僵尸企业。要避免在初次分配环节形成对于特定行业、特定企业的资本所有者有利的状态。在打破行业垄断方面,对于一些竞争仍然不够充分的行业(比如金融),要加强市场竞争;对于一些存在进入限制的服务业,要逐步破除垄断。

公共服务均等化是重要的再分配的机制

初次分配环节做好之后,通过再分配环节的制度建设和相应的改革,能够纠正在初次分配环节中形成的收入差距。目前中国已经形成了阶梯式的个人所得税征收体系,下一步可以进一步完善;在财产性收入方面,未来也可以适时推进如房产税和遗产税等改革方案。而一个社会中尤为重要的再分配的机制,就是公共服务和社会保障的均等化。

在改革方向上,国家已经非常明确,公共服务要均等化,社会保障要日益完善。养老领域,国家也很快会出台全国养老体系一体化的制度框架。

随着时间的推移,公共服务和社会保障均等化的问题,将越来越体现为公共服务和社会保障与户籍挂钩的矛盾。根据第七次人口普查的数据,我国的流动人口数量已经达到了3.7亿。这么庞大的一个群体,在他们所居住的地方不拥有当地的户籍,就意味着这部分人群享受的公共服务,与本地城镇居民存在着巨大的差异。其中就包括了前面已经提到的流动人口的子女教育,也包括国家正在加大建设的公租房、廉租房、共有产权房等一些住房方面的保障。

因此,按照常住人口配置公共服务,通过增加总量扩大覆盖面,逐渐地把一些常住人口,特别是其中的中低收入人群纳入到公共服务均等化的覆盖范围,是再分配环节的重要政策举措。

在实践中,一些城市的落户政策以及积分落户政策,给教育赋予了太高的权重。如果我们承认教育水平更高的人收入水平也更高的话,那么把积分落户跟教育水平挂钩,而户籍又跟公共服务挂钩,实际上就意味着我们把公共服务的获取权利,作为了一种对高教育水平、高收入人群的补贴政策。这与公共服务均等化要着眼于缩小人与人之间的实际福利差别的政策导向,或许是相违背的。

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