文 | 致远 平安普惠金融研究院特约研究员

最近，多位监管人士和资深学者对BigTech公司的热议，使得各界对金融创新业态加强功能监管的呼声越来越高。

2017年，全国金融工作会议上首次提出“强化综合监管，突出功能监管”的要求。为落实这一要求，国务院确立“一委（国务院金融稳定发展委员会）一行（中国人民银行）两会（中国银保监会和中国证监会）”的综合监管顶层架构，金融监管近年来持续在多个细分领域按照“实质重于形式”原则，推动同类业务监管规则统一，国内金融监管模式也逐步从机构监管向功能监管转型。数字经济时代，随着金融与科技的进一步融合，金融市场各类机构专业化分工、协同发展的趋势走强，功能监管机制的价值日益凸显。

国际主流监管模式对比

根据三十人集团的（Group of 30） 的研究，国际主流的监管模式大体可以分为四类：机构监管、功能监管、综合监管和双峰监管。

机构监管（Institutional Approach）是分业经营市场环境中较为常见的金融监管方法，按金融机构法律实体的注册性质（如银行、证券、保险等）将其划分给不同的监管机构管理。在普惠金融领域的业务开展模式呈现各类市场主体从“单打独斗”逐步向分工协作演化的现阶段，存在不同性质金融机构或企业从事相同或类似业务，但仍受不同监管机构和规则监管的情况，容易发生监管空白和监管寻租。

功能监管（Functional Approach）根据金融机构所实际从事业务的性质，进行分类监管。在完全采用功能监管机制的国家，一个多元化金融集团（包含银行、证券、保险、基金等牌照）内不同的业务条线将接受不同功能监管机构的管理，不同监管机构的监管协调以及系统重要性金融机构的统筹监管将由中央银行或特定的委员会负责。该监管机制的难点在于需要将所有新出现的金融业务进行识别和定义，以归入不同功能监管部门的管辖领域，从而确保功能监管部门之间不存在重叠和盲点。

综合监管（Integrated Approach）则是金融混业化之后新出现的监管体系，对多类监管机构进行整合，形成一元监管体系。综合监管体系之下，单一经济体只设置一个金融监管机构，该机构既负责金融体系和机构的宏微观审慎监管，也负责所有各类金融机构的行为管理。2008年全球金融危机之后，欧美国家纷纷对本国金融监管体系发起改革，综合监管是被采纳的主流监管模式之一。

双峰监管（Twin Peaks Approach）模式最早在澳大利亚实践运行，2008年金融危机之后被英国也转向这种监管模式。这种机制根据监管目标将监管机构分为两个：一个监管机构负责金融体系和机构的宏微观审慎监管，以确保金融体系的安全与稳固；另一个监管机构负责金融机构展业过程中的行为监管。例如，英国的双峰监管实践中，由英格兰银行内设的金融政策委员会（FPC）和审慎监管局（PRA）负责宏微观审慎监管，金融行为监管局（FCA）则负责金融机构的行为监管和消费者权益保护。

客观来看，以上四种监管模式都具有一定的优缺点，适合于不同类别的经济实体和金融体系。从历史上看，绝大多数经济体现代金融体系的监管模式都由机构监管起步。随着数字技术发展，金融模式沿革，机构监管模式逐渐无法适应于金融业务创新迭代的节奏，也难以适配混业经营之下机构业务“出圈”的现状，因此逐步向功能监管、综合监管甚至双峰监管转型。

落实功能监管的必要性、现状和展望

随着我国金融业的快速发展，20世纪初原银监会、原保监会以及证监会先后成立，人民银行一度远离监管一线，形成了由三会主导的机构监管模式。然而，2010年之后，由于金融创新不断增多，各类金融新业态、新产品层出不穷，机构监管体系的局限性逐步显现，出现了“铁路警察各管一段”等监管缺位甚至监管套利的情况，容易衍生金融风险、消费者权益受侵害等问题。

以金融消费者较常接触的零售信贷为例，银行等接受严格监管的金融机构在发放贷款的资质审核、额度设定或是利率标准上都严格遵循监管标准。同时，为满足审慎展业要求，信贷审批流程也严格遵循监管规则，包括满足监管规定的面签、面谈等要求。虽然这些操作可能牺牲一部分客户体验，但却是银行严守经营底线、防范金融风险所必须采取的措施。与之相对应，互联网机构、非金融产业集团等通过小贷等类金融机构开展信贷业务，监管环境相对宽松，其产品销售、准入机制、审批政策等有更灵活的操作空间，自然其流程更便捷，产品模式也更丰富，为信贷供给市场带来更多活力，但监管力度局限也使得违规放贷行为有机可乘，造成了部分市场乱象。

这促使监管和行业重新思考，在零售信贷领域加快落实功能监管理念，敦促所有机构按照统一标准审慎展业，才能使得我国普惠零售信贷业务行稳致远。值得注意的是，《非存款类放贷组织条例》已纳入国务院立法规划，若落实功能监管理念，严格规范非存款类机构的贷款要求，落实功能监管理念，无疑将有助于防范化解金融风险攻坚战的圆满收官。

近年，资管行业是功能监管实践的重点领域。此前理财、基金、信托等各类资管产品所受的监管规则差异较大，从而出现了较为严重的监管套利、穿透监管难以落实的情况。2018年，人民银行等多个部门联合出台了资管行业的根本大法——《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》（下文简称“资管新规”)，以功能监管理念为核心，从多个方面拉平了理财、基金、信托等多种形态、多种类型资管产品的监管标准，并就监管部门之间的统筹协调进行了安排。虽然由于资管产品种类的差异，各类资管产品的监管标准仍有些许差异，但是《资管新规》的实践已经缓解了此前多层嵌套、刚性兑付、监管套利的乱象，为资管行业的长久健康发展奠定了基础。资管行业对于功能监管的落实及其良好的成效，也为其他金融业务落实功能监管理念，拉平监管标准树立了良好的标杆和案例。

在与普通金融消费者息息相关的领域中，资管产品已经逐步落地了功能监管的理念，逐步拉平、统一了监管标准；零售信贷类产品的功能监管，特别是统一银行、小贷公司等各类机构的借贷标准则仍有待进一步提升的空间，而未来零售信贷类产品实践功能监管可以考虑参考、借鉴《资管新规》的经验。零售信贷类产品的统一监管不仅有利于防范金融风险，还能有效防范居民过度借贷，避免居民杠杆率快速上升，从而保证居民消费能力和消费水平健康持久，进而支持“双循环”发展战略下“国内大循环”的健康发展。

数字化时代更需要强化功能监管，夯实普惠金融的发展基础

随着近年来科技和金融行业的深度融合，金融科技快速发展，支持金融机构通过创新金融模式、产品和服务体验，延伸服务半径、降低交易成本，拓展普惠金融的广度和深度。然而，金融科技也是一把“双刃剑”，若继续此前机构监管的体系和理念，也容易出现金融科技创造的新金融业态难以受到严格监管的情况。

在零售信贷领域，如果未能落实功能监管理念，使得相类似的金融服务受到同类的监管，甚至出现监管缺位，将从两个方面妨碍普惠金融的落地：一方面，挤出了受监管的金融机构，造成市场不公平竞争，不利于金融供给多层次发展，更难以形成充分竞争的市场环境，既阻碍了金融供给侧改革进程，也损害金融消费者利益。如果金融机构被边缘化，还可能影响银行整体的资产负债表结构，部分中小银行只能增加对公贷款甚至同业融出的资金占比，从而更容易产生集中度风险。另一方面，未能受到严格监管的金融新业态潜藏良莠不齐的风险，最后导致金融消费者权益受损，前几年网贷市场乱象就是典型监管缺位造成的后果。

日前，国务院金融稳定发展委员会召开专题会议指出，当前金融科技与金融创新快速发展，必须处理好金融发展、金融稳定和金融安全的关系。数字时代背景中金融市场创新发展的需求，和金融风险防范及金融消费者权益保护三者之间需要一定的平衡，而功能监管是解决这一难题的有力抓手，支持我国的监管体系能够适配新格局、新变化。

注：三十人集团（Group of 30）是由产业领袖、银行家、中央银行家和学术界人士组成的民间智库组织，致力于探讨与研究国际经济与金融市场事务。