作者：胡晓莉, 郭于玮, 鲁政委

2020年全年一般公共预算、政府性基金预算及国有资本经营预算均出现“超收短支”现象，为2021年财政统筹资金提供资金空间。一般公共预算实际赤字率、两本预算广义赤字率分别为6.2%、8.6%，均达历年新高。

2020年一般公共预算收入增速-3.9%，支出增速2.8%，实际收支缺口6.3万亿元，预算执行出现“超收短支”现象。从GDP规模及增速情况来看，财政收入在增速及占GDP比值指标上均创历史新低，而支出端整体结构相对稳定，因而2020年财政收支压力依然较大，未来需要通过GDP增速来带动财政收入端的增加，财政支出端仍会保持一定的支出力度。

政府性基金的收支差额超预期2.0万亿元。政府性基金收入远高于预期，较年初预算超收1.2万亿元，2020年政府性基金的土地收入依赖度创新高，是收入超预期高增长的重要原因。而政府性基金支出却低于预期，较年初预算短支8125亿元，体现支出效率不足，或使2021年专项债发行规模收缩且进度趋缓。

事件：

2020年12月，全国一般公共预算收入当月同比增速17.4%，前值-2.7%，累计增速-3.9%，前值为3.8%；全国税收收入当月同比增速21.6%，前值12.2%累计增速-2.3%，前值为1%；非税收入当月同比增速6.4%，前值-42.4%，累计增速-11.7%，前值为20.2%。财政支出当月同比增速16.4%，前值15.9%，累计增速2.8%，前值为8.1%。政府性基金收入累计同比10.6%，前值为6.7%，政府性基金支出累计同比28.8%，前值为25.8%。

点评：

12月财政收入当月同比增速为当年新高，税收收入拉动作用显著，12月财政支出当月同比维持较高增速，维持年末支出增长趋势。由于经济恢复速度超出预期，2020年全年预算“超收短支”，财政收入超出预算目标，财政支出低于预算目标，政府性基金收入远超预期。

1、三本预算均“超收短支”，但广义赤字率仍创新高

2020年全年一般公共预算、政府性基金预算及国有资本经营预算均出现“超收短支”现象，特别是政府性基金的收支差额超预期2.0万亿元，这与经济复苏好于预期及支出节奏放缓有关。

2020年一般公共预算实际赤字率、两本预算广义赤字率分别为6.2%、8.6%，均达历年新高，未来会更重视债务管理。2020年一般公共预算实际收支差额为6.3万亿元，实际赤字率仍达6.2%，政府性基金实际收支差额为2.5万亿元，两本预算合计广义赤字率为8.6%。为平衡财政收支，高额收支缺口靠调入资金及发放债券来进行补充，导致2020年债务率高增，2020年全国地方债债务率达97%，接近国际警戒线下限100%，且区域债务分化严重。在此情况下， 2021年1月财政部印发《地方政府债券信用评级管理暂行办法》（财库〔2021〕8号），区别一般债与专项债信用评级因素，专项债在地区经济基本面的基础上，特别强调专项债对应项目的考察。因此，未来会加强对债务规模的控制及债务风险的管理，新增专项债规模也会有一定的收缩。加上2021年债务到期规模的增加及隐性债务的化解，预计再融资债券的发行会有较大的增加。

2、一般公共预算：收支矛盾有一定缓解，但整体收支压力仍较大

一般公共预算出现“超收短支”，历年“超收”现象较为普遍，而“短支”现象仅出现在2009及2014年，为2021年财政统筹资金提供资金空间，有利于缓解一定的财政收支矛盾。实际收支差额较预算收支差额少4887亿元，2020年实际赤字率6.2%，这意味着对于调入及结转结余资金的使用会低于预算数（29980亿元），这将会增加未来年度结转结余资金的可用额度，为2021年留出资金调整空间。

在一般公共预算收入方面，2020年全年财政收入好于预期，较年初预算收窄1.4个百分点，预算执行率101.5%，超预期完成任务，超收2625亿元。超收资金主要来源于地方收入，地方超收2624亿元，这部分超收收入可用于冲减赤字或者补充预算稳定调节基金。在一般公共预算支出方面，全年财政支出由于前期支出进度较慢及谨慎预期，预算执行率99.1%，较预算短支2262亿元，主要源于地方的短支，短支资金可作为结转结余资金。若为今年未用完的项目支出预算，则可以作为结转资金用于2021年的项目支出。

但是，从GDP规模及增速情况来看，财政收入在增速及占GDP比值指标上均创历史新低，而支出端整体结构相对稳定，因而2020年财政收支压力依然较大，未来需要通过GDP增速来带动财政收入端的增加，财政支出端仍会保持一定的支出力度。从预算来看，收支压力虽较年初预算有所缓解，经济及财政运行状况超预期，但与GDP总体规模相比，收入端的压力显著，而财政收入的税基增加需要GDP增速的支撑，而在财政支出的乘数效应作用下，需要未来在财政支出端保有一定强度，通过财政收入的增长来缓解财政收支压力。同时，财政收入对于GDP的边际变化较快，在2021年GDP增速或显著增加的情况下，财政收入增速或有较大的反弹。

(1)   收入端：税收支撑作用显著，地方非税贡献较大

12月财政收入当月同比增速创新高，消费税拉动作用明显。12月份财政收入当月同比增速17.4%，较上月上升20.2个百分点，税收收入与非税收入分别拉动15.7、1.8个百分点。

2020年财政政策积极力度空前，全年一般公共预算收入18.3万亿元，增速为-3.9%，前值为3.8%，一是由于经济下滑情况下税基的大幅收缩，另一方面受减税降费政策的持续及疫情期新增减税政策的双重影响。其中，税收收入15.4万亿元，增速为-2.3%，拉低财政收入1.9个百分点；非税收入2.9万亿元，增速为-11.7%，拉低财政收入2.0个百分点。

在央地收入结构方面，中央与地方收入分化，地方非税收入贡献显著。中央一般公共预算收入8.3万亿元，增速-7.3%，与年初预算基本一致；地方一般公共预算本级收入10.0万亿元，增速-0.9%，好于预期，较年初预算收窄2.6个百分点。中央层面由于2019年特定国有金融机构及央企利润上缴造成基数较高，而地方层面主要受非税收入的正向拉动，非税收入增速为5.6%，地方在财政收支压力较大的情况下，积极盘活国有资源，增加国有资源使用收入。

在税种结构方面，2020年全年增值税、企业所得税、消费税为负增长，而个税、契税、印花税均为正增长，对财政收入贡献为正。在负向拖累方面，增值税对财政收入的负向影响显著，增速-8.9%，拉低财政收入2.9个百分点；企业所得税增速-2.4%，拉低财政收入0.5个点；消费税增速-4.3%，拉低财政收入0.3个点。在直接税方面，企业所得税同比增速-2.4%，较上月下降15个百分点。在正向拉动方面，个税增速为11.4%，一方面由于个人收入的逐步增长，个税当月同比增速自6月开始逐月增加，另一方面由于2019年个税改革减税政策下基数较低，拉高财政收入0.6个百分点。契税增速为13.7%，受土地市场及房地产销售市场热度的回升，拉高财政收入0.5个百分点。证券交易印花税增速为44.3%，拉高财政收入0.3个百分点。

（2）支出端：持续正增长，支出进度受城乡社区支出拖累

12月份财政支出增速延续，但支出节奏一反常态。当月同比增速为16.5%，仍维持较高增速，主要受交运支出、卫生支出与教育支出的拉动。

2020年一般公共预算支出24.6万亿元，增速2.8%，主要支出集中在地方层面，一般公共预算支出21.1万亿元，增速3.3%，而中央层面大力压减一般性支出，为地方腾出资金空间，增速-0.1%。

2020年支出进度与历年相比均较慢，但第四季度支出进度逐步稳定，或会使2021年第一季度支出进度高于同期。2020年支出进度相对较慢，一方面可能的原因在于年初由于疫情的不确定性，预算支出特别是编制金额较高，实际疫情控制情况好于预期，从而未达到预算水平；另一方面可能在于项目支出不及年初预期。

从支出分项结构来看，2020年支出增速受较大负面影响的有城乡社区事务、节能环保及科学技术支出，增速降幅显著；增速较高的支出包括债务付息、卫生健康、社保就业支出。抗疫相关支出主要体现在卫生健康与社保就业支出，增速较2019年同期有较大增幅，同时也挤占了其他支出项目的支出空间。债务付息支出的高增速源于存量债务的增多，对应地方债利息支出7963亿元，增速17.1%，国债利息支出1866亿元，增速5.4%，共同拉动债务付息支出的高增长。基建类支出受影响较大，增速普遍偏低，对基建投资的拉动作用较为有限，这也体现出多数项目支出的实际支出不及预期。

3、政府性基金：收入超预期高增长，而支出远不及预算

2020年政府性基金的土地收入依赖度创新高，是收入超预期高增长的重要原因。2020年，政府性基金预算收入9.3万亿元，同比增速10.6%，其中，地方政府性基金预算本级收入9.0万亿元，同比增速11.7%，国有土地使用权出让收入依然是主要增长点，收入贡献8.4万亿元，同比增速15.9%。政府性基金收入对于国有土地出让收入的依赖度越来越高，2020年占政府性基金收入的90%，这也是大幅“超收”的重要原因。政府性基金支出11.8万亿元，同比增长28.8%。从历年情况来看，一般情况下政府性基金收支增速虽然在年内会有较大差异，但年末增速基本一致，而2020年收支增速差额极大，这跟抗疫国债与专项债的发行量大增有关。

政府性基金收入远高于预期，较年初预算超收12043亿元，收入增速（年初预算增速为-3.6%）高出14.2个百分点，而政府性基金支出却低于预期，较年初预算短支8125亿元，支出增速（年初预算增速为38.0%）低9.2个百分点，体现支出效率不足，或为2021年专项债发行规模收缩及进度趋缓的原因。如果将收入端加入1万亿的特别国债与3.6万亿元的专项债，收入总量大约为13.9万亿元，可以看出收入端未形成实际支出不足，尚余2.1万亿元的收入未形成支出，远高于年初预算3003亿元。而2019年该部分支出为1.5万亿元。政府性基金超收短支的现象，一方面会增加政府性基金预算调入一般公共预算的资金，从而相对减少对地方结转结余资金的使用，有利于缓解地方压力，另一方面由于专项债发行遵循“资金跟着项目走”的原则，在支出远低于预期的情况下，意味着相应的债务收入形成的有效项目支出不足，这或使2021年专项债规模出现收缩，同时也对2021年年初的财政支出形成支撑。

特别提示

本报告内容仅对宏观经济进行分析，不包含对证券及证券相关产品的投资评级或估值分析，不属于证券报告，也不构成对投资人的建议。