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上海要“加快形成国内大循环的中心节点、国内国际双循环的战略链接”。在新发展格局构建中，长三角要率先探索，更要发挥好龙头带动作用。

1月27日批准通过的《上海市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》（下简称上海“十四五”规划纲要）强调，围绕增强城市核心功能，强化空间载体保障，促进人口、土地等资源要素优化布局，科学配置交通和公共服务设施，加快形成“中心辐射、两翼齐飞、新城发力、南北转型”的空间新格局，促进市域发展格局重塑、整体优化。

近日，上海社科院副院长王振在接受21世纪经济报道记者专访时强调，今天再谈上海龙头带动作用，更重要的是功能上的带动，不断增强全球资源配置功能、科技创新策源功能、高端产业引领功能、开放枢纽门户功能等四大功能。

谈及新时期长三角一体化进程，王振认为，竞争是客观存在的，有竞争才有活力。改革开放中很多创新的举措为什么在长三角能够往前推进并得到复制，背后也有城市间互相竞争的因素。

未来的发展当中长三角会更加强调合作，不仅有上海中心城区与周边地区的合作，上海新城与周边地区的合作，上海全域与周边城市的合作；也包括上海、江苏、浙江、安徽之间的合作与一体化建设。

目前来看，首先要更多考虑基础设施的互联互通合作，还有要素市场，特别是人才、资金、技术、数据等的畅通流动和公共资源的合作共享等。

未来上海的制造业将更多集聚在新城

《21世纪》 ：上海“十四五”规划纲强调要部署上海城市多中心发展，如何看待五大新城目前发展情况？

王振：上海“十四五”规划纲要中鲜明提出，要大力实施新城发展战略。实际上，上海早在二十年前就对郊区空间提出了“一城九镇”发展构想，“一城”就是松江新城；“十一五”年规划中提出了发展郊区“九大新城”，九大新城建设主要依托原有的县城，县改区以后规模逐步扩大，赋予当地一个新城的空间概念。

经过多年发展，在面向上海建设具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市的新时代背景下，新城发展也进入新时期。上海“十四五”规划纲要当中可以看到，在市域格局发展中松江新城、嘉定新城、青浦新城、奉贤新城、南汇新城等五大新城要发力。所谓发力，就是要更多激发新城的内生动能，在上海未来，特别是面向2035年这样一个中长期发展中，发挥更大的作用。

《21世纪》 ：我们注意到，新城与上海中心城区的联系其实有时不如上海周边的一些地区，如苏州、无锡等与上海的关联度，怎么看这一现象？

王振 ：过去在上海有非常鲜明的中心城区、郊区的空间划分，五大新城都被认为是上海的郊区。与苏州、无锡或周边一些地方相比，上海郊区的这些空间确实在经济发展或城市建设的某些方面存在差距。昆山、江阴等地都在全国百强县中的前列，上海这几个区经济总量、城市功能发展、人口发展等和它们确有一定差距。

但这些差距要放在整个上海的背景下来理解。上海跟苏州、无锡等城市的发展空间格局是不一样的，多年来上海的中心城区空间不断扩展，城市功能也越来越在这些扩大的空间中配置，人口、资源等要素也更愿意往中心城区集聚，再加上中心城区在文化、工业、科技等方面长期的历史积淀，郊区的吸引力相对不如中心城区。

不仅如此，新城所在地的定位和昆山、江阴等地也不同，多年来一直是郊区在支持上海中心城区的发展。上世纪80年代有句话叫“大城市小郊区”，郊区的重要功能之一就是要为中心城区提供粮食和副食品供应，而经济、科技等任务由中心城区承担。

现在上海再次提出新城发力，在我看来，上海未来的城市空间发展应该更加务实，更有战略性地放到6300多平方公里的市域空间来思考。未来新城或将是更具增长潜力的空间，中心城区未来的发展方向则是提高质量和服务功能。此外，由于中心城区的商务成本很高，且对人口、产业的承载力已经到了一个比较高的程度，在这种情况下，为了发展经济、为了进一步承载新的人口、产业和功能，也应该有更宽的空间视野。

《21世纪》：上海的中心城区跟郊区它的发展程度有一定的差距，人口向中心城区集聚的现象也一直存在。五大新城在发展的过程中要如何避免出现“睡城”的趋势？

王振：上海的新城一定要有强劲、丰富的产业功能，特别是在制造业中。上海的制造业在哪里？我认为不在中心城区，在新城。

新城发展中有一个观念要调整优化，不应该把现代服务业，比如房地产、金融、商贸、总部等作为新城发展的重点，这些产业在中心城区发展优势更强。新城要把制造业特别是高端制造、先导产业作为重中之重。每个新城本身就有工业基础，新城内也有较大的园区，这些园区应该与中心城区分工，有足够多的制造业集聚后这些新城自然就拥有了很强的产业功能。而且现在新城也具备了集聚人才、高素质劳动力的条件。

新城也面临着留不住人才的问题。特别是从全国各地引进的人才，到了新城过两年又流动到中心城区了。这反过来也说明新城的城市功能、公共服务资源配置跟中心城区有差距。因而，上海“十四五”规划《纲要》中特别强调，新城要打造独立的城市综合功能。

《21世纪》：五大新城和周边省份的一些市镇地理位置相近，彼此间如何做好竞争和合作？未来在长三角城市群中如何更好发挥辐射带动作用？

王振：首先要承认竞争是客观存在的，有竞争才有活力。改革开放中很多创新的举措为什么在长三角能够往前推进并得到复制，背后也有城市间互相竞争的因素。

比如，上海有新的开放举措，周边地区对标上海，积极主动地消化、吸收、复制，如果不能及时跟进可能就落后了。反过来周边城市的一些新的举措，创新力度甚至比上海还大，上海也会对标这些城市进一步突破。当然在未来的发展当中长三角也会更加强调合作。

不仅有上海中心城区与周边地区的合作，上海新城与周边地区的合作，上海全域与周边城市的合作，也包括上海、江苏、浙江、安徽之间的合作与一体化建设。目前来看，首先要更多考虑基础设施的互联互通合作，还有要素市场，特别是人力、资金、技术、数据等的畅通流动和公共资源的合作共享等。

以科技创新为例，现在创新资源大量集中在上海，这就需要上海要开放，让长三角其他城市、企业、人才等共享资源。这其中，既可以是创新主体直接来上海共享这些资源，反过来上海也可以通过辐射、溢出或者合办平台机构让其他地区共享资源。

要探索建立跨区域统筹用地指标

《21世纪》：城市落户限制不断放低，但“隐形”门槛仍存。有观点建议要推动上海等超大城市的常住人口可通过缴纳社保年限等标准逐步落户，你是否赞同这种方式？

王振：对于人才的流入，上海应该采取开放的姿态和开放的政策。我们对比过，在2001-2003年那段时间，上海的人才政策是比较宽松的，大学毕业生在上海找到稍微正规一些的工作就能符合标准落户。但我们对比过去宽松的政策和现在较为严格的政策，即便政策宽松的时期每年落户上海的也就三四十万年轻人，控制户口后每年也能有这么多人落户。这样一看，也许不一定要用非常严的门槛去控制人口。控制人才不等于控制人口。在人才政策上，上海还是要采取更加积极有效的政策，让更多的年轻人能够到上海来，特别是到新城来。

但要注意的是，人口越流动，越能体现出城市的活力。尽管上海现在在规划上有一个人口控制的总量指标，但政策还是要灵活。特别在老龄化的趋势下，一个城市一定要更加欢迎包容年轻人。当然现在也有说法，户口放开了是不是年轻人都挤到上海了呢？我认为不会的。年轻人在上海没有工作也拿不到户口，人口的流动和落户其实是理性的。

《21世纪》：除了年轻人，你怎么看有些在上海生活工作多年的农民工的落户问题？

王振：国家的区域性政策会不断调整优化，脱贫攻坚战后我国全面建成小康社会，接下来可能要下更大的一盘棋。这盘棋总的方向是社会主义现代化，但在现代化进程中，要解决人口的空间分布。所以，现在讲要构建国土开发新空间、新格局，人口要更多向城市化地区集中，特别是城市群、都市圈。

这几年中央文件也指明，要先把全国统筹的基本养老保险体系建起来，为解决养老统筹、医保统筹问题打好基础。现在为什么很多城市不愿意吸收外面的农民工？因为吸收以后城市有负担，养老和医疗都要花钱，公共服务跟不上。要想解决农民工落户难问题，需要做好全国一盘棋。

比如，现在建设用地的配置是按照户口来的，但是未来如果大量外来农民工成为市民，需要在全国范围内统筹好建设用地一盘棋。这些年重庆也探索过地票，但重庆的探索是在市域内。下一步要探索建立跨区域统筹用地指标、盘活空间资源的土地管理机制。这一步做好后，可以逐渐把一些进城十年二十年的、有稳定收入的人员吸纳为市民。

龙头带动更重要是功能带动

《21世纪》：上海“十四五”规划纲要强调要把上海打造成国内大循环的中心节点、国内国际双循环的战略链接。上海应如何发挥龙头带动作用，推进长三角率先实现新发展格局？

王振：上世纪90年代也提过上海要发挥龙头带动作用。当时上海的经济体量大、工业非常发达，周边地区的发展与上海有落差，所以上海可以通过直接的要素流通带动周边城市发展。经过多年的发展，一些周边地区的发展并不比上海差，甚至有些方面比上海还好。今天再谈龙头带动，我认为更重要的是功能。总书记也提出，上海要增强全球资源配置功能、科技创新策源功能、高端产业引领功能、开放枢纽门户功能等四大功能。

《21世纪》：长三角地区科技创新资源集聚度高。为解决关键核心技术卡脖子问题等，结合各地在科技创新方面的战略定位和资源优势，各地如何做好协同合作？

王振：布局关键核心技术攻坚战时，长三角要发挥分工合作优势。所谓分工，是指几个地方不能同时做一件事情。在长三角我们经常看到，人工智能很热门，就“围攻”人工智能，生物医药很热门，大家都去“围攻”。当然这也不能完全否定，因为大家“围攻”可能就把一个产业发展壮大了，但是在资源毕竟有限，关键核心技术又是一个长期布局领域的条件下，分工是有必要的。

当然我们更多强调合作，其中特别强调在关键核心技术攻关上，很重要的是要发挥企业的主体作用。谁牵引这个关键核心技术的攻关？我认为不是大学，也不是一般的科研院所，而是企业。现在中国已经出现了一批具备这种能力的企业，比如华为、阿里巴巴等互联网企业和一些制造业企业，自身已经发展到行业头部，直接面向国际竞争，它知道技术“卡”在哪里。

以前为什么很难做到大量投入？因为缺乏某些条件，比如牵头的条件、政府投入倾向，以及企业大量投入之后金融、税收上的优惠政策不配套等，一些上市公司还需要考虑到报表业绩等因素。

一旦企业牵头，肯定是跨行政区域的合作，能够把大学、研究所和企业联通起来，因而关键是怎么让若干个企业来牵头，然后组建攻坚团队。这其中，不能用传统大学、科研院所的激励方式，可以通过新型研究院等方式激励企业牵头，包括研究成果转化后可以归研究团队所有，成果也可以上市，政府到时该退出就退出等，这些机制现在已经存在了。

《21世纪》：有观点提出，长三角内部科创和产业融合不够深入，产业发展的协同性有待提升。为什么会出现这样的情况？

王振：现在主要表现在两个方面，一是科研院所、大学研究成果的转化有隔阂，转化效率不高。这里面涉及到体制、政策、平台、行政区等之间的壁垒；二是创新链，创新越来越向大城市集中，比如向上海、北京、深圳和一些省会城市集中。创新的背后是人才，人才向大城市集聚是自然规律，但是产业链不是这样的，产业链还要扩散。大城市补贴再多、优惠政策再多，商务成本还是远高于其他中小城市，产业链总是在往外走。这一走，我们就面临着产业链在中小城市、创新链在大城市的问题。现在要看这两个链怎么把它融合起来，政策上也在突破。

《21世纪》：有什么解决办法？

王振：以前的办法，比如上海的大学、科研院所到其他地方办分院、分校，效果也可以，但现在已经不是主流了，成本太高，分校、分院搬过去后院士、博士等人才也不一定会去当地。现在反过来，地方企业在上海办研发机构、创新中心越来越普遍。

我最近去安徽皖北调研，皖北很多企业的研究院都设到合肥。合肥的很多科研院所包括企业则到上海来设研究院。为什么？再往上一层的人才在上海。所以，尽管这些研发机构来上海后贡献不了多少GDP、税收，但上海仍需要为外来企业的研发创新机构提供配套支持。还有是建立新型的创新飞地，科技创新转移到外地后，上海自身的财政收入等也有压力。可以通过到外地建立飞地，双方政府谈好合作方式、利益共享，这样也有助于地方政府之间搭建产业配置的通道。

《21世纪》：对于跨界区域，目前既有深圳大都市圈周边的协作协调，也有深汕合作区这种区域合作模式。在你看来，长三角内部城市周边地区的发展更适合哪种模式？

王振：一是要注意发展改革的坐标，比如改革大方向中明确要建设现代化的经济体系、建设要素市场一体化，但往前走就发现有个最大的障碍——地区分割、行政壁垒，各个地方标准不一样、规则不一致、各种平台互相连不起来、不能共享。

但长三角一体化是个长久之计，在某些小的局部地区可以先试点。比如，现在最典型的是长三角生态绿色一体化发展示范区，承担了极其重要的任务，要去试点探索体制机制的一体化。

在体制机制一体化探索中，特别是要把各个地方的市场准入标准、食品安全标准、信用标准、环保标准等标准先统一起来。规则也要统一，数据要共享，这些都需要认识一致、各方配合。

（拍摄：沈奥凌 许秋莲；剪辑：实习生迟翔远、实习生吴文磊）