“十四五”规划纲要（草案）提出“完善投资者保护制度”。当上市公司发生侵害中小股东合法权益时，集体诉讼在国际上已被证明是一种行之有效的投资者保护机制。

我国的证券集体诉讼也已登场。2020年3月修订的《证券法》第95条第1款规定：“投资者提起虚假陈述等证券民事赔偿诉讼时，诉讼标的是同一种类，且当事人一方人数众多的，可以依法推选代表人进行诉讼。”

全国政协委员、民革中央常委、中国人民大学法学院教授汤维建认为，这在我国证券诉讼发展史上具有里程碑式的意义，有利于改善我国长期以来证券市场治理中“重行轻民”、“重监管轻诉讼”的短板。

更为汤维建所看重的是该法条的第3款：“投资者保护机构受五十名以上投资者委托，可以作为代表人参加诉讼，并为经证券登记结算机构确认的权利人依照前款规定向人民法院登记，但投资者明确表示不愿意参加该诉讼的除外。”

该款被汤维建称为是中国式证券集体诉讼的特征要素，“作为证券集体诉讼代表人的诉讼主体是投资者保护机构，而不是投资者本身”。

现实中，根据中国证监会2020年7月31日下发的通知，《证券法》所规定的“投资者保护机构”被确定为中证中小投资者服务中心有限责任公司（简称“投服中心”）和中国证券投资者保护基金有限责任公司（简称“投保基金”）两家。

汤维建在接受21世纪经济报道记者专访时，解读了我国证券集体诉讼中投资者保护机构的优势，有待健全的机制以及未来的发展空间。

我国集体诉讼独特之处

《21世纪》：你为什么认为《证券法》第95条第3款的规定，是我国证券集体诉讼区别于其他国家集体诉讼的最鲜明特征？

汤维建：按照国际上已有的集体诉讼的基本原理，集体诉讼的代表人必须是集体纠纷的当事人，非集体纠纷的当事人无法成为集体诉讼的代表人。

然而，我国《证券法》所构建的证券集体诉讼，其诉讼代表人除可为投资者本人外，还可以是非投资者的独立机构。

该机构的法律使命就是保护中小投资者的合法权益，其可以为中小投资者因证券诈欺等而受损的证券利益奔走呼号、咨询法援、调处斡旋、中立评估、支持诉讼、公益维持乃至提起诉讼。

此外，我国证券集体诉讼也实行“明示退出，默示加入”的加入制群体诉讼规则，反映了集体诉讼的一般特性。

正是基于上述两方面因素的综合考量，我们才得出结论说，我国《证券法》第95条第3款所构建的是中国式的证券集体诉讼。

《21世纪》：那么，由证券投资者保护机构而不是投资者作为诉讼代表人的优势体现在哪里？

汤维建：第一，证券投资者保护机构具有公益性色彩，其介入集体诉讼成为代表人不会或者很少会导致滥诉现象。

第二，证券投资者保护机构具有专业优势，由其作为诉讼代表人可以有效地从专业视角聘请专业律师进行代理服务，也可以精准地对集体律师的代理活动实施诉讼监督，避免被专业律师绑架或操纵，从而损害中小投资者的合法权益。

第三，由证券投资者保护机构作为集体诉讼的代表人可以免除众多集体诉讼成员登记之苦和推荐之累。

证券投资者保护机构在经50人委托授权后，就可以根据诉讼担当原则代替众多的投资者进行成员资格的登记，同时也就自然而然成为了集体诉讼中的代表人。

在全国首例证券支持诉讼——“匹凸匹案”中，作为投资者保护机构的投服中心，接受了投资者委托向法院提起诉讼，14名投资者获赔233万元。

截至2019年12月底，投服中心共提起支持诉讼24起，股东诉讼1起，获赔总人数为534人，总金额约5434万元。可见，投服中心自成立后通过调处纠纷以及支持诉讼等专业性维权行动，为其参与证券集体诉讼积累了一定的经验。

投资者保护机构明显过少

《21世纪》：目前，我国证券集体诉讼数量和保护力度仍然不足，我国证券集体诉讼制度还需要从哪些方面进行完善？

汤维建：证券集体诉讼在具体实施时要有规可据、有章可循。为此，我建议最高人民法院和中国证监会联合出台“投资者保护机构参加特别代表人证券诉讼若干问题的规定”。

其内容主要应包括投资者保护机构的资格认定、诉讼权利和诉讼义务、参加诉讼的基本原则、获得外部专业支持、回避制度、保密制度、诉讼代表人和投资者在诉讼过程中的相互关系、案件选择机制、诉讼活动重点环节规范、费用提取比例、赔偿金分配、监督管理机制等。

《21世纪》：按照中国证监会的相关规定，目前可以作为诉讼代表人的投资者保护机构只有投服中心和投保基金两家，未来是否可以考虑扩大队伍？

汤维建：目前我国投资者保护机构仅有两家，数量显然过少，容易导致诉讼垄断、能力低下、管理懈怠甚至徇私舞弊等弊端。

尽管我国《证券法》本身并没有将投资者保护机构确定为唯一或极少数的具体组织之上，但目前的现实是，够格称为投资者保护机构的专业性社会组织寥寥无几。这不利于证券集体诉讼的有序发展。

为此，我建议中国证监会出台“投资者保护机构标准指引”，拓展和培育投资者保护机构。可考虑参照环保组织、消费者权益保护组织等开展公益诉讼的社会组织，逐步构建不同层级、不同地域、不同专长的投资者保护机构，导入竞争机制，由中小投资者根据其业绩表现、信任度、专业水准、廉洁程度等通过委托机制进行选择，并优胜劣汰。

激励投资者保护机构更好作为

《21世纪》：你认为目前对于诉讼代表人的工作机制，还应该补足哪些短板？

汤维建：应该淡化投资者保护机构的行政色彩。投资者保护机构如果在证券集体诉讼中存在行政色彩，这必然影响和制约证券集体诉讼功能的全面正常发挥。因此，将来的发展应当朝投资者保护机构独立性、自主性、社会性、民间性、公益性等方向推进。

还应该完善投资者保护机构公益基金制度。投资者保护机构属于公益性社会组织，其作为证券集体诉讼的诉讼代表人参与诉讼是履行其公益职责之表现，无法获得报酬，更不得参与和接受诉讼团体赔偿金的分配，因而其运转完全是付出而没有产出，财政拨款往往难以为继甚至捉襟见肘，这样无疑不具有可持续性。

为此，建议我国建立“投资者保护公益基金会”，在由投资者保护机构发动证券集体诉讼所获的胜诉赔偿金中，按照一定比例提取作为基金来源之一；惩罚性赔偿金也归入该基金中统一管理和使用。

《21世纪》：投资者保护机构毕竟不是集体纠纷的当事人，因此应该如何加强对投资者保护机构的监督？

汤维建：投资者保护机构进入证券集体诉讼担负着首席原告或诉讼代表人的角色，所有投资者合法利益的保护均仰赖投资者保护机构的诚信、善意和积极作为。

如果投资者保护机构出现贪污腐败、徇私舞弊、枉法诉讼、恶意和解、懈怠程序、内外勾结等问题，投资者合法权益的保护就不能不成为空谈，证券集体诉讼势必异化为相关人巧取豪夺、侵权牟利的“精巧”工具，《证券法》所着力打造的中国式证券集体诉讼机制将难以发挥出应有的功效。

因此，为防止出现这一局面，应当从《证券法》实施证券集体诉讼的一开始，就致力于构建严密的监督制约机制，防范上述弊端的出现。

《关于做好投资者保护机构参加证券纠纷特别代表人诉讼相关工作的通知》第12条规定“证监会对投资者保护机构参加特别代表人诉讼工作进行监督”，所形成的监督只能是内部监督，此外还需加强外部监督。

外部监督的最佳力量是具有法律监督权的人民检察院，应当将证券集体诉讼尤其是投资者保护机构提起的证券集体诉讼作为检察机关的重要监督领域加以对待。

《21世纪》：另一个可能出现的问题是，当投资者需要保护机构提起集体诉讼时，投资者保护机构却不作为，对此应如何强化相应的责任机制？

汤维建：确实要防止投资者保护机构选择性“执法”。我建议适时修改《证券法》第95条第3款，将“投资者保护机构受五十名以上投资者委托，可以作为代表人参加诉讼”中的“可以”改为“应当”，这样就可以避免在投资者保护机构无正当理由拒绝接受委托时，证券集体诉讼将可能出现的空缺状态，使其权利义务保持一致性。

同时，在证券监管机关或刑事执法机关对证券违法违规行为作出处置后，如果依然没有投资者个人作为诉讼代表人提起证券代表人诉讼，则投资者保护机构应当作为诉讼代表人提起证券集体诉讼，此时应不受50人授权的限制。