明明（中信证券首席经济学家）

第十四届全国人民代表大会第四次会议批准了《关于2025年中央和地方预算执行情况与2026年中央和地方预算草案的报告》（下称《报告》），批准了2026年中央预算。

在国内外形势深刻复杂变化的背景下，《报告》明确提出“实施更加积极有为的宏观政策”，并将“更加积极”的核心要义，精准、全面地体现在2026年财政支出的“力度”与“投向”之中。

支出力度：总量强度与政策效能的“组合拳”

2026年财政政策的“更加积极”并非简单的规模扩张，而是体现在一系列相互协同、注重效能的量化安排上，共同构成支撑经济持续回升向好的有力抓手。

公共预算支出的稳步扩张与赤字规模的合理增加。根据《报告》，2026年全国一般公共预算支出安排达30.01万亿元，比上年执行数增长4.4%，支出规模首次突破30万亿元大关。这一增幅显著高于2025年1%的实际支出增速，彰显了财政政策主动作为、保持必要支出强度的决心。在收入端预计增长相对平缓的情况下，收支差额通过财政赤字弥补。2026年，全国财政赤字规模安排5.89万亿元，比上年增加2300亿元。赤字率继续按照4%左右安排，与2025年持平，保持在近年来的较高水平，传递了明确的逆周期调节信号。值得注意的是，赤字的全部增量都安排在中央财政，这既强化了中央的宏观调控能力，也体现了对地方债务风险的审慎管理。

政府债券工具的优化组合与协同发力。在赤字预算之外，各类政府债券成为扩大有效投资、支持国家战略的关键融资渠道。《报告》对2026年的政府债券发行作出了系统安排：一是新增地方政府专项债券限额4.4万亿元，规模与上年持平，但用途更加聚焦，明确用于支持建设重大项目、置换存量隐性债务、消化政府拖欠账款等，兼具促投资与防风险的双重功能。二是继续发行超长期特别国债1.3万亿元，这是对“两重”“两新”工作的持续加力。三是发行特别国债3000亿元，专项用于支持国有大型商业银行补充核心一级资本，旨在从金融供给侧增强服务实体经济的能力和风险抵御的韧性。此外，中央预算内投资也安排7550亿元，增加200亿元。这些债券与投资资金共同构成了规模可观、指向明确的政府投资“工具箱”。

中央转移支付的持续加力与效能提升。为均衡地区间财力差异、保障基层政府“三保”支出，《报告》提出2026年中央对地方转移支付安排10.415万亿元，增长2.2%。其中，均衡性转移支付安排2.834万亿元，增长3.7%；县级基本财力保障机制奖补资金安排4895亿元，增长2.1%。这些增长体现了中央对地方，特别是财政困难地区的支持力度不减。同时，《报告》强调通过压减部分专项转移支付、探索开展整合统筹使用转移支付资金试点等方式，增加地方可自主安排的财力性转移支付，并继续安排500亿元促进高质量发展激励资金，激励地方主动作为，做大财政收入“蛋糕”。

财政金融协同的政策创新与杠杆撬动。2026年将首次设立1000亿元的财政金融协同促内需专项资金。这笔资金并非用于直接支出，而是通过贷款贴息、融资担保、风险补偿等市场化方式，引导和撬动银行信贷资金、社会资本共同流向实体经济，重点支持中小微企业融资、激发民间投资和促进居民消费。这标志着积极财政政策从传统的直接支出模式，向更多运用市场化、杠杆化工具，与货币政策、产业政策深度协同的模式转变，旨在以有限的财政资金“四两拨千斤”，放大政策的综合效能。

支出重点：聚焦高质量发展与民生福祉

在确保支出力度的同时，《报告》明确了“持续用力优化支出结构”“把更多资金用在提振消费、投资于人、民生保障等方面”的原则。财政资源的配置鲜明地体现了“有保有压、突出重点”的战略导向：

全力支持建设强大国内市场，畅通国民经济循环。促消费、扩投资是扩大内需的核心。财政政策从供需两端精准施策：在促消费方面，安排2500亿元超长期特别国债资金，优化补贴标准，继续支持汽车、家电、数码产品、家装等消费品以旧换新；优化并延长个人消费贷款和服务业经营主体贷款贴息政策；继续支持消费新业态新模式新场景试点、国际化消费环境建设试点；在部分城市开展“有奖发票”试点，激发零售、餐饮、文旅等领域消费活力。在扩投资方面，统筹超长期特别国债、专项债券、中央预算内投资，聚焦新质生产力、新型城镇化等重点领域；完善专项债券“负面清单”管理，提高用于项目建设的额度；同时，通过中小微企业贷款贴息、设立民间投资专项担保计划、建立民营企业债券风险分担机制等，着力降低民间资本融资门槛，激发民间投资活力。

加紧培育新质生产力，筑牢现代化产业体系根基。财政资源大力向科技创新和产业升级的前沿领域聚集。一方面，推动产业转型升级：安排2000亿元超长期特别国债支持大规模设备更新，并特意降低对中小企业的项目投资额门槛；滚动实施制造业重点产业链高质量发展行动；支持开展第三批制造业新型技术改造城市试点和中小企业数字化转型城市试点；专项支持集成电路、生物医药、航空航天等新兴支柱产业，以及具身智能、6G等未来产业。另一方面，强化企业创新主体地位：综合运用税收优惠、专项资金、政府投资基金、融资担保等工具，支持高新技术企业和科技型中小企业；继续实施对专精特新企业的财政奖补；落实好首台（套）重大技术装备、首批次新材料保险补偿及政府采购自主创新产品等政策。

强化科技创新投入保障，加快实现高水平科技自立自强。科技投入被视为战略性、前瞻性投入。《报告》将其摆在财政保障的突出位置。一是大幅增加中央本级科技支出，安排4264亿元，增长10%。其中，对基础研究的支出安排1169亿元，大幅增长16.3%，体现了对原始创新和自由探索的稳定支持。二是保障国家战略科技任务，健全多元化投入机制，发挥财政资金引导作用，撬动更多社会资源投入；全力保障关键核心技术攻关，支持国家科技重大专项、国家实验室和全国重点实验室建设。三是推进教育、科技、人才一体化发展，中央本级教育支出安排1925亿元，增长5%。支持建设中国特色、世界一流的大学和优势学科，加力实施基础学科和交叉学科突破计划，培育拔尖创新人才。

加大保障和改善民生力度，持续增进人民福祉。坚持尽力而为、量力而行，财政支出持续向民生领域倾斜。在就业方面，中央财政安排就业补助资金667亿元，延续稳岗返还等政策，加强对高校毕业生、农民工等重点群体帮扶。在教育方面，落实两个“只增不减”要求，推动教育资源优质均衡；完善从学前教育到高等教育的学生资助体系；2025年秋季起推行的免费学前教育政策将继续巩固实施。在社会保障和医疗方面，城乡居民基本医疗保险人均财政补助标准再提高24元，达到每人每年724元；城乡居民基础养老金月最低标准再提高20元；中央财政安排基本养老金转移支付1.25万亿元，确保按时足额发放。此外，2025年开始全面实施的育儿补贴制度和向失能老年人发放养老服务消费补贴项目将继续推进，覆盖范围更广、标准更优。

全面推进乡村振兴，夯实农业农村现代化基础。坚持“三农”工作重中之重地位，完善强农惠农富农政策体系。一是全力保障粮食安全，支持高标准农田建设、种业振兴、农机装备提升，实施新一轮千亿斤粮食产能提升行动；健全生产者补贴、农业保险等政策，并特别强调落实好新建立的粮食产销区省际横向利益补偿机制。二是巩固拓展脱贫攻坚成果，将原中央财政衔接推进乡村振兴补助资金调整为“常态化帮扶资金”，2026年安排1770亿元，重点支持产业、就业帮扶，守住不发生规模性返贫底线。三是学习运用“千万工程”经验，支持农村基础设施和人居环境改善，发展乡村产业，壮大新型农村集体经济，建设宜居宜业和美乡村。

促进区域协调发展与新型城镇化，优化国土空间布局。发挥区域战略叠加效应，推动以人为本的发展。在新型城镇化方面，安排农业转移人口市民化奖励资金420亿元，推动基本公共服务随人走、可携带；支持城市更新行动；落实好专项债券支持收购存量商品房用作保障性住房等政策，完善住房保障体系。在区域协调发展方面，落实京津冀、长三角、粤港澳大湾区等区域重大战略的财税支持政策；安排补助资金支持革命老区、民族地区、边疆地区等振兴发展；实施好海南自贸港封关运作相关的货物税收政策。

推动绿色低碳转型，加强生态文明建设。践行“绿水青山就是金山银山”理念，支持美丽中国建设。一是加强生态环境治理，中央财政安排重点生态功能区转移支付1229亿元，以及大气、水、土壤污染防治专项资金，深入推进山水林田湖草沙一体化保护修复和“三北”工程攻坚战。二是推动绿色低碳发展，完善绿色税制，将挥发性有机物纳入环境保护税征收范围；优化政府绿色采购；发挥国家绿色发展基金作用；支持可再生能源发展、氢能应用试点和充换电设施建设；继续在国际市场发行绿色主权债券。

通过积极的财政政策与深化改革、强化管理协同推进，2026年的财政工作有望更好地发挥国家治理的基础和重要支柱作用，为中国经济高质量发展提供可靠的政策支持。