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21世纪经济报道记者李莎 报道 日前，《中共中央办公厅 国务院办公厅关于做好第二轮土地承包到期后再延长30年试点工作的意见》（后简称《意见》）公开发布，对第二轮土地承包到期后再延长30年试点工作作了具体部署安排，共15条具体措施。

二轮土地延包试点工作正在有序推进，逐步展开，今年将在除了贵州、西藏之外的29个省（区、市）全面开展整省试点。《意见》强调，要稳妥有序开展延包试点，加强农民土地承包权益保护，加强农村土地承包合同管理，加强组织领导。在延包试点中，要坚持延包原则，坚持“大稳定、小调整”，依法依规从严掌握“小调整”，规范延包程序，妥善解决突出矛盾。

中国社会科学院政治学研究所研究员陈明向21世纪经济报道记者表示，《意见》条目清晰、要求具体、操作性强，便于地方对照执行，对二轮土地延包试点工作有很强的针对性与指导意义。

南京农业大学资源环境与发展研究院研究员、南京财经大学粮食和物资学院教授钱龙向21世纪经济报道记者表示，《意见》具有原则性强、指导性强、操作性强、前瞻性强四大特点，既是落实党中央关于保持土地承包关系稳定并长久不变重大决策部署的施工图，也是新形势下进一步巩固完善我国农村基本经营制度、维护农民土地权益、保障农村社会稳定的重要压舱石。

依法依规从严掌握“小调整”

二轮土地延包试点已推进数年，党的十九大报告明确提出，保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年。2019年11月26日，《中共中央 国务院关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》印发，明确了保持土地承包关系稳定并长久不变的重要意义、总体要求、政策内涵、推进实施等相关内容。

陈明认为，2019年出台的这一文件以原则性规定为主，地方在执行中存在概念理解不一、操作依据不明确等问题。经过多年二轮土地延包试点探索、中央地方互动，此次以两办名义印发的《意见》充分吸纳了基层实践疑问与试点经验，为接下来全面开展农村承包地二轮到期延包整省试点提供了精准指导。

《意见》明确，以户为单位开展延包，确保绝大多数农户原有承包地继续保持稳定，不能推倒重来、打乱重分，不能借机违法调整或收回农户承包地。

陈明认为，《意见》明确了土地承包关系要以户为单位，不能推倒重来、打乱重分，以中央政策的形式，将二轮土地延包试点的很多细节性的内容固定下来。

钱龙表示，《意见》强调坚持集体所有制不动摇、坚持农户家庭承包经营、坚持农民主体地位，划定改革红线，明确不得打破原集体土地所有权的界限在全村范围内搞平均承包，不得以延包为名违法调整和收回农户承包地，从根本上保护农民既有权益。同时，《意见》也留出一定空间，在坚守底线的前提下，允许并鼓励农民集体在法律政策范围内因地制宜探索延包具体路径。例如对“小调整”作出严格界定，对确权确地、确权确股等方式从严把握，既防止“一刀切”，又赋予基层必要的自主权。

实际上，今年2月4日，中央财办分管日常工作的副主任、中央农办主任韩文秀在国新办新闻发布会上表示，二轮土地延包试点工作总的原则是“大稳定、小调整”。“大稳定”就是确保绝大多数农户原有承包地保持稳定、顺利延包，决不能推倒重来、打乱重分，更不能借机违法调整或收回农户承包地。“小调整”就是对确需调整的特殊情形，要依法依规从严掌握，在农村集体经济组织的个别农户之间适当调整。

《意见》进一步明确，依法依规从严掌握“小调整”。坚持“大稳定、小调整”，“小调整”的前提是“大稳定”。“小调整”是指在农村集体经济组织个别农户之间进行承包地小范围适当调整，仅限于少数存在承包地因自然灾害毁损等特殊情形且群众普遍要求调地的村组。

陈明表示，此前中央一直强调坚持“大稳定、小调整”，《意见》进一步对“小调整”进行界定，仅限于少数特殊情形，需要满足特定调整条件。后续也需要各省份结合地方实际，进一步明确“特殊情形”的范畴，便于更好落地执行。

钱龙表示，“大稳定” 是前提和基础，意味着绝大多数农户的承包地要保持稳定、不能推倒重来，有利于巩固确权成果、保障农民权益、维护社会稳定、适应现代农业发展。这既是对历史经验的深刻总结，也是沿着既定改革路径推进，让农户吃下“定心丸”。

钱龙进一步指出，为避免“小调整”被滥用，《意见》进行了严格限制，一方面严格界定特殊情形的适用条件，且需群众普遍有调整意愿，杜绝少数人主张或干部强推；另一方面，要严格执行程序，调整方案需经农民集体民主协商、公示不少于15日、符合法律法规并报乡（镇）政府和县级政府农业农村主管部门批准。此外，鼓励替代方案，通过集体收益分配、公益岗位安置等多元渠道解决因缺地少地导致生活困难农户的困难。多措并举，避免“小调整”被滥用。

加强农民土地承包权益保护

《意见》明确，保障农村集体经济组织成员土地承包权益。具有本集体经济组织成员身份的承包农户家庭成员依法享有土地承包权益，非集体经济组织成员不参与延包。

陈明表示，界定农村集体经济组织成员是保障农民土地承包权益的前提。2016年12月出台的《中共中央 国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》就明确，要科学确认农村集体经济组织成员身份，解决成员边界不清的问题。经过多年改革实践，对于成员身份确定，各地已有明确政策规定。

《意见》强调，充分保障出嫁、离婚、丧偶妇女和入赘婿等群体的知情权、参与权，做好跨区域协调工作，避免“两头空”、防止“两头占”，依照农村土地承包法、农村集体经济组织法等法律法规维护其合法土地承包权益。依法保障进城落户农民合法土地承包权益。探索建立农户自愿有偿退出土地承包经营权的办法。

钱龙表示，关于出嫁、离婚、丧偶妇女和入赘婿等群体的土地权益保障的部署安排，是《意见》的重要亮点之一。核心在于坚持成员身份唯一性和权益跟随，并且要强化跨区域协调，多管齐下避免这些群体出现“两头空”或“两头占”的情况。

《意见》要求，严格机动地和新增耕地管理。机动地面积不得超过本集体经济组织耕地总面积的5%，且不得新增。通过依法开垦、复垦及土地整理等方式新增加的耕地要严格管理，县级以上政府依法明确土地所有权。确定为农村集体所有耕地的纳入农村集体财产管理，在尊重农民意愿前提下，通过确权确地、确权确股等方式承包到户，可以采取多种方式发展生产经营，由集体经营的所得收益主要用于分红，确保集体经济组织成员受益。

陈明指出，经第三次全国国土调查，黑龙江、吉林、辽宁、内蒙古、新疆等北方省份存在部分新增耕地，部分地方拟将其作为机动地或新增耕地用于未来有偿承包。此次《意见》对机动地与新增耕地管理作出明确规范，厘清处置原则，为各地规范操作提供了清晰遵循。

《意见》提出，保障流转土地稳定经营。依法保障流转双方合法权益，发挥好农村集体经济组织作用，在尊重农民意愿前提下，引导承包方和受让方充分协商，通过合同约定等方式明确承包延期后土地续租事宜，稳定经营主体预期。强化流转土地经营权监管，不鼓励大规模长时间流转农村土地。坚决遏制流转土地“非农化”，有效防止“非粮化”。

实际上，今年中央一号文件就明确，要规范承包地经营权流转，加强长时间大面积流转土地风险监测预警。

陈明认为，大规模长时间流转农村土地存在一定经营风险，尤其是涉及工商资本或者说企业的土地流转，一旦出现经营问题，很可能会影响农民利益，不利于保障国家粮食安全。

钱龙表示，《意见》进一步重申和强化相关政策规定，或有三方面的考虑。一是守住风险底线，防止工商资本下乡带来经营风险、社会矛盾风险以及耕地非农化、非粮化方面的风险，对国家粮食安全带来负面影响；二是保障农民自主权利，避免因土地流转期限过长导致农民失去收入来源返乡后收不回土地的情况，让土地成为农民应对未来不确定性的重要防线；三是适应农业发展实际，在新时期让土地流转期限与经营主体能力、农业产业特点相匹配，宜长则长、宜短则短，不搞“一刀切”。

陈明表示，接下来要更好推进《意见》落地执行，各省份需要结合本地实际做好衔接工作，对照《意见》制定更细化的指导性意见与实施方案，为县级提供清晰的操作指引。应依据《意见》制定相关负面清单，明确划定违法违规、违反政策的禁止事项，负面清单之外的事项可进行个案研究、规范处置，确保基层干有方向、行有底线。