21世纪经济报道记者 韩利明 闫硕

3月5日，十四届全国人大四次会议在人民大会堂开幕。政府工作报告回顾“十四五”发展成就时指出，我国新质生产力稳步发展，科技创新成果丰硕，人工智能、生物医药等研发应用走在世界前列。

报告同时总结2025年医疗卫生领域工作进展：实施医疗卫生强基工程，完善儿科与精神卫生服务体系，实现全国二三级公立综合医院儿科服务全覆盖；健全基本医保参保长效机制，优化医药集采措施，推出商业健康保险创新药目录。

2026年作为“十五五”开局之年，提交大会审查的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要（草案）》明确，在民生福祉领域聚焦群众急难愁盼，针对性设置就业、收入、教育、医疗、健康、“一老一小”等7项指标，为健康中国建设划定五年路径。

医疗与健康事关人民生命质量与幸福指数，是国家发展与民族振兴的重要基石。医疗、医保、医药“三医”协同发展和治理作为近年卫生健康工作重点，分级诊疗、省级统筹、集中采购、创新药与医疗器械高质量发展等，成为今年政府工作报告的高频关键词，既着力提升人民健康福祉，也大力推动医药工业创新升级，助力中国医药创新加快从全球第二梯队向第一梯队跃升。

织密医疗服务网络

今年的政府工作报告明确提出，要强化基本医疗卫生服务，实施健康优先发展战略，健全健康促进政策制度体系，持续完善医疗、医保、医药协同发展和治理机制，深化以公益性为导向的公立医院改革，推动医疗卫生事业向更高质量、更具普惠性方向发展。

公立医院作为我国基本医疗服务的核心载体，承担着为广大民众提供预防、医疗、保健、康复等全方位医疗服务的重任。数据显示，截至2025年末，全国医疗卫生机构总量达110.7万个，其中医院3.8万个，包含公立医院1.2万个、民营医院2.6万个。

资深医改专家徐毓才向21世纪经济报道记者指出，公立医院在我国医疗卫生体系中占主导地位，其改革是医改不可或缺的部分，“2026年公立医院改革将以公益性为导向，落实全国卫生健康工作会议‘强基、稳二、控三’要求，进一步明晰功能定位，避免无序收治患者；同时适当控制建设规模，避免资源过度扩张，回归公益与分级诊疗本位。”

公立医院这一“主阵地”外，基层医疗卫生机构作为我国医疗卫生服务体系的“网底”，其服务能力直接关系到群众就医的便捷度与可及性。截至2025年末，我国基层医疗卫生机构已达105.5万个。

为持续提升基层医疗服务质量，政策端持续加码赋能。2025年9月，国务院批复《医疗卫生强基工程实施方案》，提出12项重点任务，并明确了2027年、2030年的阶段性目标。其中到2027年，基层医疗卫生机构布局更加合理，力争居民15分钟可达最近的医疗服务点。

今年的政府工作报告进一步强调，加强县区、基层医疗机构运行保障。强化薄弱专科建设，全方位提升急诊急救、血液保障和应急能力。优化医疗机构功能定位和布局，加强基层用药衔接，做实家庭医生签约服务，促进分级诊疗。

事实上，近年来我国基层医疗服务能力显著提升。数据显示，截至2025年11月底，全国乡镇卫生院和社区卫生服务中心超过90%的机构都达到了基本服务能力标准，其中还有相当部分的乡镇卫生院和社区卫生服务中心达到了推荐标准。

对于如何持续巩固“强基层”成效、进一步提升基层医疗服务质量，徐毓才认为，需从多方面构建综合配套体系。

“未来医疗卫生财政投入应进一步向基层倾斜；建立健全留人、用人机制，解决人才‘下不去、留不住、用不上’的问题；同步推进薄弱专科建设、上下级医院用药衔接；配套深化医保支付制度改革，完善基层病种支付等相关安排，为强基层提供政策保障。”徐毓才说。

健全医疗保障体系

作为民生保障的“安全网”，今年政府工作报告明确提出居民医保人均财政补助标准提高24元。同时强调健全多层次医疗保障体系，稳步推动基本医疗保险省级统筹，优化医药集中采购和价格治理，深化医保支付方式改革，完善结余资金使用政策。坚决打击欺诈骗保，全方位筑牢医保保障防线。

其中，稳步推进基本医疗保险省级统筹，实现全省医保资源的深度整合与高效利用，是促进社会公平、让参保群众共享发展成果的重要方式。2025年11月，国务院常务会议已部署推进基本医疗保险省级统筹工作，指导各地合理确定省级统筹的基金管理模式，提高基金使用效率。

徐毓才介绍，当前医保省级统筹有两种推进模式，一是北京、上海、天津等直辖市实行基金统收统支、政策统一管理；二是多数地区采取省级调剂池、统筹调剂余缺模式。

“政府工作报告明确‘稳步推动’基本医疗保险省级统筹，要求各地结合人口流动、人口结构、住院率、基层能力、基金压力等实际情况分步实施。”徐毓才分析，“稳步”不仅包含基金管理方式，还需各地在配套政策上持续探索，平衡统筹效率与基层医疗发展。

而确保医保资金合理使用、安全可控，是医保工作的底线要求，更是守护群众“看病钱”“救命钱”的核心任务。近些年，国家医保局从集中采购、药品价格监管到欺诈骗保打击等多个关键领域，构建起全方位、多层次的医保基金监管与治理体系，推动医保基金实现高效、安全、可持续运行。

其中，医药集中采购作为优化医保基金使用效率、降低群众用药负担的重要抓手，目前已开展十一批国家组织药品集采，成功采购490种药品，累计为医保基金节约大量资金。

针对集采常态化推进阶段的优化方向，首都医科大学国家医保研究院原副研究员仲崇明向21世纪经济报道记者指出，“现阶段集采改革从唯低价中选，缓和地转向多家企业产品以相对集中价格体系中选，坚决坚持了量价挂钩、低价优先，但需防范过早形成综合评分中选。”

“多家企业产品中选时，中选量的分配需进一步探究细化；集采规则中的锚点价的不确定性、落地可行性，有必要适度参考实际市场情况；特别是集采中选大品种，有必要对主要或全体中选者探索真实世界研究；结合集采中选结果实际情况与真实世界研究，直接形成医保支付标准。”仲崇明补充。

在治理药价虚高问题上，除集中采购外，国家医保局还通过挂网药品价格专项治理、滚动推进医药价格风险处置、开展零售药店线上线下价格比较等多种方式，全方位规范药品价格秩序。

在仲崇明看来，药价治理需构建多维度综合体系，一是不仅要依靠集采规则实现价格发现，更要通过规范的集采执行，让实际市场中的价格发现更实在、更全面；二是要针对医院、零售药店等多终端，打出药价体系综合管治的“组合拳”；三是强化多终端药品供应保障与渗透，引导集采中选药品处方流转；四是在集采常态化推进的大背景下，推动仿制药、生物类似药高质量发展；五是要将集采中选结果与市场实际销量紧密结合，实现改革稳健、可持续推进。

创新驱动强根基

生物医药产业是关系国计民生和国家安全的战略性新兴产业，而创新是引领产业高质量发展的核心驱动力。

今年的政府工作报告指出，培育壮大新兴产业和未来产业。实施产业创新工程，打造生物医药等新兴支柱产业。建立未来产业投入增长和风险分担机制，培育发展脑机接口等未来产业。

生物医药领域的原始创新研发，是推动产业从“跟跑”向“并跑”“领跑”转型的关键抓手。政府工作报告也强调，“加强原始创新和关键核心技术攻关、推动科技创新和产业创新深度融合”。

对此，上海卫生和健康发展研究中心主任金春林向21世纪经济报道记者表示，做好基础研究与临床急需领域的原始创新和关键核心技术突破，要从体系构建、机制创新、技术自主、人才生态多方面发力。

具体来看，在基础研究层面，应构建从0到1的基础研究支持体系，设立10—15年长周期的支持项目，避免短平快考核导向，对优质研究方向给予滚动式的持续支持，同时建立宽容失败的评价机制，建立区别于应用研究的评价标准，允许阴性结果发表，重视科学问题的探索过程，而非单纯以论文论成效。

针对临床急需领域，要建立精准攻关机制，推行揭榜挂帅与赛马机制相结合的模式，围绕罕见病、抗生素、重大传染病等重点方向，由政府发布需求榜单，支持多个团队同步攻关揭榜。根据里程碑节点动态调整支持力度，推动医院、企业、科研院所加强多方合作，打破论文写在纸上、专利锁在抽屉里的壁垒，建立临床医生提出真问题、科研人员集中攻关、企业落地转化的闭环。

在关键核心技术突破上，要打造自主可控的底层平台，涵盖基因编辑工具、类器官模型、AI制药算法等，同时加快高端仪器设备国产化，大幅提升冷冻电镜、质谱仪、流式细胞仪等科研重器的国产化比例，降低对外技术依赖。

此外，还要优化科研人才生态，改革青年科学家非升即走模式，为35—45岁处于创新黄金期的科研人员提供稳定支持，减少对各类“帽子”的过度依赖，推动生物医学与工程学、信息科学、材料科学等跨学科深度融合，为脑机接口、合成生物等前沿领域创新提供支撑。

值得关注的是，“十五五”规划建议已明确将脑机接口列为六大未来产业之一，标志着脑机接口从前沿技术探索升级为国家经济增长新引擎。

健康通副总裁、首席发展官张畅向21世纪经济报道记者指出，不管是生物医药，脑机接口，还是新提出的智能医疗器械，在构建全链条创新体系上的底层逻辑应该是完全相通的。第一是科学研究、技术实现；第二层是临床验证；再走到规模化生产。这三层会分别决定创新的高度、速度和广度。

“第一层面比拼的是基础科学和转化科学的人才，体制和能力，加上工程制造的闭环能力。这一过程涉及教育、科研战略规划与落地实施等多个领域；第二层起到验证和漏斗的作用，在全球范围内，我国的临床能力处于领先水平，未来的新关注点可能在于数据要素、智能技术如何赋能这个过程；第三层考验的是精密制造、现代化生产能力以及供应链配套水平，这正是我国产业发展的优势所在，未来，随着创新体系的不断完善，这一优势将进一步凸显。”张畅进一步解释。

完善产业发展生态

事实上，过去一年，我国医药产业取得的进展有目共睹。国家药监局日前公布数据显示，2025年我国已批准上市的创新药达76个，超过2024年的48个，创历史新高。此外，2025年我国创新药对外授权交易总金额超过1300亿美元，授权交易数量超过150笔，同样创历史新高。

据介绍，2025年国家药监局批准上市的76个创新药，包括47个化学药品、23个生物制品和6个中药。47个化学药品中，38个为国产创新药，9个为进口创新药，国产创新药占比达80.85%；23个生物制品中，21个为国产创新药，2个为进口创新药，国产创新药占比达91.30%。

不过创新药的价值最终要落到临床可及上，医保准入则是打通这一“最后一公里”的关键举措。目前大约80%的创新药上市后两年内纳入医保目录。国家医保局披露，2025年国家医保目录调整新增114种药品，其中50种1类创新药，占比近44%。

值得关注的是，2025年国家医保局同步发布我国首个商保创新药目录，包含18家企业的19款创新药，这一举措成为多层次医疗保障体系建设的重要突破。

今年的政府工作报告中也着重强调，加快发展商业健康保险，推动创新药和医疗器械高质量发展，更好满足人民群众多元化就医用药需求。

凯西中国总裁兼总经理邓浩青表示，“十五五”时期是卫生健康事业高质量发展的关键阶段，国家明确提出要加强罕见病防治、健全医疗保障体系。凯西十分欣喜地看到，在多地利好政策落地及国家审评审批流程持续优化的推动下，公司多款罕见病治疗药物的上市周期显著缩短、或率先通过 “临床急需药品临时进口” 政策惠及患者，或被纳入“优先审评”通道得以快速获批，迅速填补相关疾病领域的治疗空白。公司有多个产品纳入多省市的“惠民保”，正实现从“无药可医”到“有药可保”的跨越，也进一步增强公司加速引入更多创新疗法的信心与动力。 

谈及商业健康保险深度参与创新药价值实现，金春林指出，首版商保创新药目录实施，标志着商保从被动支付向主动采购转型。

他建议，商保要构建专业的创新药价值评估能力，组建卫生技术评估团队，培养和引进药物经济学专业人才，结合参保人群年龄、疾病谱、支付意愿等特点开展独立评估，不盲目跟随医保目录，同时与医疗机构合作收集真实世界证据，跟踪创新药临床疗效与经济学表现，形成准入、支付、评价、调整的全流程动态机制。

在支付模式上，金春林提出，可探索按疗效支付等创新方式，针对CAR-T等高价创新药，约定未达预期疗效时返还部分费用，实现风险共担；也可联合金融机构推出分期支付工具，缓解高价药品给患者带来的即时支付压力。同时开发面向慢病、肿瘤等领域的专病险，将创新药纳入核心保障责任，延伸保障覆盖面。

金春林进一步补充，“商保可向药物研发前端延伸，在二期临床阶段就与药企开展合作，通过预采、疗效对赌协议分担研发风险，换取上市后价格优惠，并整合DTP药房、互联网医院，完善医保支付网络，让患者凭保险卡即可取药，减少垫付压力。同时，借助健康大数据实现精准定价与人群分层，精准识别创新药适用人群，避免药物泛化使用带来的资金风险。”