冯奎（中国区域科学协会副理事长）

“十五五”规划纲要第十六章“扩大有效投资”提出，加快构建有效投资内生增长机制，保持投资合理增长，提高投资综合效益，更好发挥投资对支撑国家战略、优化供给结构、满足民生需求的作用。

当前，传统基建投资边际效益逐步递减、房地产行业供需调整、民间投资预期仍待提振。如何找准有效投资方向、提升投资质效、稳定投资预期，已成为宏观调控发力以及产业体系建设、资本市场布局的一项核心任务。笔者认为，深入推进以人为本的新型城镇化，深度贯通投资于物的城市载体升级与投资于人的人力资本提升，是扩大内需的最大潜力所在，也是政策导向与市场需求的精准交汇点，更是现阶段推动“两个投资”协同发力、实现提质增效的最优结合点之一。

新型城镇化处于“两个投资”结合点

“十四五”末，我国常住人口城镇化率已突破67%，城镇常住人口规模达9.4亿，城镇化发展从高速扩张迈入提质增效的新阶段。从表面看，城镇化增速放缓似乎意味着发展空间收窄，但从发展质量分析，城镇化仍有相当大的空间。比如从结构性缺口来看，我国户籍人口城镇化率约50%，与常住人口城镇化率存在近18个百分点的差距，近3亿农业转移人口尚未真正实现市民化。这类差距可视作有效投资的潜在空间。

“十五五”规划纲要提出深入推进以人为本的新型城镇化，并且强调“投资于物和投资于人紧密结合”，正是精准把握了这一核心逻辑。一方面，投资于人，直击新型城镇化质量短板，是激活内需的重要抓手。新型城镇化首要任务是科学有序推进农业转移人口市民化，破除户籍与公共服务挂钩的制度壁垒，全面落实常住地提供基本公共服务制度。具体而言，需全面放开除个别超大城市外的落户限制，实现社保关系跨区域顺畅转移接续，扩大灵活就业人员与新就业形态劳动者的保障覆盖面；保障随迁子女在流入地平等接受义务教育，扩容普惠性学前与高中阶段教育资源；开展大规模职业技能培训，精准对接智能制造、现代服务业等新质生产力赛道，推动人口红利向人才红利转化。这类投入看似属于“软性支出”，实则是回报率最高的长期投资，能够直接提升劳动参与率、居民收入水平与消费倾向，为扩内需注入源头活水。

另一方面，投资于物，聚焦城市存量提质与安全韧性提升，是夯实城镇化基础的关键支撑。“十五五”期间需彻底告别大规模增量扩张模式，全面转向城市更新与功能升级。需加快城中村、老旧小区、危旧房改造，推进地下综合管廊、排水防涝、燃气管道老化更新等城市“里子工程”，建设一批“平急两用”公共基础设施；优化都市圈与城市群交通网络，推动城际铁路、市域郊铁路与城市轨道“四网融合”；布局千兆光网、物联网、算力设施等新型基建，推广智能建造与绿色建筑。这些领域既补齐过去城市发展中的不足，又适配新质生产力布局要求，具备投资规模大、产业链条长、回报周期稳定的优势，且造成重复建设与产能过剩的风险较低，是政府与社会资本均可深度参与的优质投资领域。

从今年政府工作报告透露的政策信息来看，2026年中央预算内投资、超长期特别国债、地方政府专项债均向新型城镇化领域倾斜，重点支持农业转移人口市民化、城市更新、基础设施补短板与公共服务扩容。从中长期来看，新型城镇化绝非短期刺激举措，而是贯穿“十五五”甚至更长时期的一条发展主线，其投资需求具备长期性、确定性与外溢性，能够持续带动制造业、服务业、建筑业转型升级，为资本市场提供清晰的产业布局与资产配置方向。

打通新型城镇化堵点，激活市场投资活力

2026年政府工作报告强调，聚焦新质生产力、新型城镇化、人的全面发展等重点领域，增强市场主导的有效投资增长动力。

就新型城镇化来说，当前该领域所蕴藏的投资潜能有待充分释放，最为有效的路径就是增强“市场主导”。城乡人口、资本、技术、数据等要素市场化所包含的发展空间巨大，尤其是土地要素制度仍存在一些堵点卡点。今年政府工作报告在论述培育强大内需市场、促进有效投资等相关方面，多次点名“要素市场化配置”，结合新型城镇化来看，要素改革尤其是城乡土地要素制度改革就是释放有效投资增长动力的“牛鼻子”。

近年来，城乡土地要素改革固然取得不少成效，但基础性制度仍然需要进一步优化。城市土地国有、农村土地集体所有，两类建设用地应探索实现同权同价、流转顺畅、收益共享。进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权保障有待进一步改善。应推动土地作为核心生产要素按市场规则配置，破除资本、人才、技术城乡双向流动的限制，从而提升城镇化投资的空间与效率。

此外，土地供给与产业布局的匹配程度，会影响土地资源使用和产业投资效率，关系着产业发展空间和居民居住成本的高低，影响市民化进程与消费能力提升。因此，应完善存量低效用地盘活机制，破除老旧厂房、批发市场、闲置园区等再开发面临的规划调整、产权整合、利益分配障碍，将其转化为新型产业载体、保障性住房与公共服务空间。

城乡土地要素改革，还将直接影响利益相关方的投资动力。农村土地入市增值收益中，农民分享比例、集体与个人财产性收入，都影响着转化为市民化的消费与投资能力；一些地方政府过去较为依赖土地出让收入，转型挑战大，公共服务投入保障亟待加强；企业拿地成本较高、周期较长，投资回报存在不确定性。处理好上述收益分配问题，有利于让政府、农民、企业形成利益共同体，从而更快地推进城中村改造、城市更新、保障性住房等项目。通过形成可持续的收益分配机制，有利于让市场主导的投资形成完整闭环。

“十五五”规划纲要提出，纵深推进全国统一大市场建设，并提出加快完善要素市场化配置体制机制。这为新型城镇化背景下城乡土地要素改革提供了强劲的政策动力。当前及今后一个时期，需以构建城乡统一的建设用地市场为突破口，全面深化新型城镇化领域的要素市场化改革。应扩大集体经营性建设用地入市范围，完善交易规则与抵押担保机制；加强农村宅基地规范管理，盘活用好闲置土地和房屋；建立建设用地指标跨区域交易机制，实现指标随人口流动、随产业布局配置；健全土地增值收益共享机制，提高农民与农村集体的收益分享比例；创新投融资模式，支持城市更新、保障性租赁住房发行REITs，引导民间资本参与市场化运营，等等。

央地协同发力，保障新型城镇化落地见效

《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》于2014年颁布，迄今已超过10年。今年的政府工作报告在部署“十五五”重大战略任务及2026年政府工作时，仍多次突出强调新型城镇化，这显示出新型城镇化兼具公共产品属性与市场化属性，因此既需要有效市场发挥决定性作用，也完全离不开有为政府的科学引导与保障支撑。比如，当前城镇化进程中面临的人口跨区域流动、公共服务均等化、区域协同发展、财力匹配平衡等问题，单靠地方政府或市场力量无法解决，为此需优化央地事权划分、强化财政政策支持、创新治理模式、提升投资效率。

新型城镇化的核心是人口自由流动，这是建设全国统一大市场的基础，具备鲜明的全国性公共事务特征，顶层设计需强化中央统筹主导。为此需要加力推进“一揽子”全国性的制度、设施与平台建设，比如统筹户籍制度改革与基本公共服务均等化，制定全国统一的常住地公共服务标准，推动教育、医疗、养老、社保等公共服务跨区域顺畅衔接，破除地方保护与服务壁垒；统筹全国人口流动监测与国土空间规划，优化城市群、都市圈布局，防范城市无序扩张与资源错配；统筹跨区域基础设施互联互通，加快高铁、城际轨道、能源管网、数据中心等全国性网络建设，降低要素流动成本；统筹土地制度改革顶层设计，完善法律法规体系，保障农民土地合法权益，推进城乡土地同权同价。

新型城镇化也在倒逼地方政府转型发展。传统城镇化以土地扩张、房地产开发为突出导向，地方财力较为依赖土地出让收入。在以人为本的新型城镇化背景下，地方政府的投资重点将转向公共服务供给、农业转移人口市民化、城市更新提质等方面。当前地方政府普遍面临财力紧平衡，这就需要更加精准调整财政投资方向，特别是加大中央对农业转移人口市民化的转移支付力度，完善“人钱挂钩”机制，保障人口流入地有充足资金提供公共服务；优化地方政府专项债投向，重点支持保障性租赁住房、城中村改造、地下管网、职业教育等民生与短板领域；推动地方融资平台市场化转型，聚焦城市运营与公共服务供给，遏制隐性债务增量，构建可持续投融资体系。总而言之，地方政府需加快从城市“建设者”向民生“服务者”转变，将资金精准投向“人”的发展领域。