21世纪经济报道记者 闫硕
近日，国务院常务会议研究加快建设分级诊疗体系有关政策措施，将分级诊疗作为优化医疗资源配置、提升体系运行效率、保障群众就近就医的重要抓手，为医改向纵深推进划定清晰路径。
分级诊疗是按照疾病的轻重缓急和治疗的难易程度进行分级，不同级别的医疗卫生机构承担不同疾病的治疗，形成合理的就医和诊疗格局。
“十五五”规划纲要明确，健全医疗医保医药协同发展和治理机制。此外，提出要完善分级诊疗体系。这为进一步建设分级诊疗体系提出了新要求。
国家卫生健康委发布会上的信息显示，截至2025年11月，全国2199个县和县级市，还有一部分城市地区，共建设运行3099个紧密型县域医共体，基本覆盖了全部的县和县级市和1/3的城市区，覆盖人口达到了9.24亿。
值得强调的是，强基层是分级诊疗建设中的关键一环。去年9月，国务院批复《医疗卫生强基工程实施方案》。随着强基层的稳步开展，叠加紧密型医共体建设的深入推进，我国医疗卫生事业发展将迎来新局面。
统筹分级诊疗与强基工程
分级诊疗是现代医疗卫生体系的基础性制度安排。综合多位专家观点，分级诊疗的核心要义为基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动，其本质是全科医疗与专科医疗的专业化协同，通过明确各级医疗机构功能定位，破解医疗资源供需错配、城乡分布不均的行业痛点。
近日召开的国常会明确提出，要统筹抓好分级诊疗体系建设和医疗卫生强基工程实施，以常见病、慢性病为重点引导群众基层首诊，以增强就医连续性为导向优化转诊服务管理，扎实做好家庭医生签约服务，推动医疗卫生服务下沉和基层能力提升。
上海卫生和健康发展研究中心主任金春林向21世纪经济报道记者表示：“分级诊疗与强基工程是一体两面的关系，分级诊疗是我们要实现的目标。而要实现这一目标，就必须加强基层能力建设。没有基层能力建设，分级诊疗根本不可能实现。所以，基层必须‘接得住’，要具备常见病、多发病的诊疗处置能力，以及疑难杂症的分诊能力，这是关键所在。”
换言之，基层医疗机构是分级诊疗落地的“最后一公里”，同时也是整个医疗服务体系的基石，做强基层医疗，才能让分级诊疗从制度设计变为群众可感可知的就医现实。事实上，经过多年政策推动与实践探索，我国基层医疗服务网络已实现全域覆盖，服务能力稳步提升，为分级诊疗体系建设打下了坚实基础。
公开数据显示，截至2024年，全国基层医疗卫生机构数量突破104万所，基层医务人员超525万名，全方位覆盖城乡居民预防、保健、康复、基础医疗等日常健康需求。截至2025年11月底，全国超90%的乡镇卫生院和社区卫生服务中心达到基本服务能力标准，部分机构更是达到推荐标准，基层诊疗服务的专业度与可靠性持续提升。
国家层面以顶层设计为强基层持续加码。2026年1月全国卫生健康会议强调“强基、稳二、控三” 原则，将强基层摆在医改重要位置。3月16日，国家医保局等三部门发布《关于医保支持基层医疗卫生服务发展的指导意见》，推出14条具体措施，全方位为基层医疗发展赋能。
资深医改专家徐毓才此前向21世纪经济报道记者指出，实现“强基层”需构建多维度综合配套体系。未来医疗卫生财政投入应进一步向基层倾斜；健全留人、用人机制，解决人才“下不去、留不住、用不上”的问题；同步推进薄弱专科建设、上下级医院用药衔接；配套深化医保支付制度改革，完善基层病种支付等相关安排，为强基层提供政策保障。
如何更好推进？
当前，许多发达国家已普遍推行实施了分级诊疗制度，其核心措施是家庭医生制度和“强制”转诊机制，通过实施严格的“守门人”制度和强制性医保政策来保障分级诊疗制度的落地。
尽管我国亦大力推行“分级诊疗”政策，但落地困难，上海市宝山区中西医结合医院（上海中医药大学附属宝山医院）门急诊办公室郑秦在研究中指出，主要原因有：群众传统就医观念僵化；基层医疗机构服务能力不足；现行基层医疗机构管理方式滞后，相关配套政策不完善等原因。
金春林向记者表示，为做好分级诊疗，需重点抓好四方面关键工作。
一是推动三级医院“愿意放”。当前三级医院规模持续扩张，自身对患者资源存在较强依赖，缺乏主动分流患者的内生动力。对此，应将三级医院的规模量化考核转向质量效能考核，引导其主动分流适合基层诊疗的患者。
二是保障基层机构“接得住”。这正是医疗卫生强基工程的核心所在。若基层无法有效承接分流患者，分级诊疗便难以落地。一方面要持续强化基层医疗能力建设，推动常见病、多发病诊疗水平与三级医院同质化；另一方面要提升基层机构对疑难病症的分诊能力。
三是引导患者“愿意去”。患者在选择就医渠道时，信任不足是其不愿下沉基层的核心症结。需不断增强基层医疗机构与患者的黏性，充分发挥全科医生、家庭医生的服务作用，畅通常态化医患沟通渠道，持续提升患者信任度与就医依从性。
四是强化配套政策“托得实”。分级诊疗不能仅停留在政策倡导层面，必须以实打实的配套举措支撑落地。比如优化医保支付政策，合理调整基层就医报销比例与起付线；完善基层药品供应保障体系，确保临床常用药配得齐、供得上；同时做实家庭医生考核机制，以健康结果为核心导向设定考核指标。
值得一提的是，医保政策的倾斜进一步放大了基层就医优势。近日，国家医保局、国家发展改革委、国家卫生健康委联合印发《关于医保支持基层医疗卫生服务发展的指导意见》，提出逐步提升医保基金用于基层医疗卫生机构的支出比例。
中央财经大学研究团队也通过Grossman健康需求模型预测了基本医疗保险参保人对分级诊疗政策的行为反馈，而后基于中国家庭追踪调查（CFPS），运用广义双重差分回归模型，研究了分级诊疗政策对参保人医疗支出的影响。理论研究发现，相比于未实行分级诊疗时，参保人愿意花费更多时间成本代替医疗服务以达到健康目标，从而降低群体医疗总支出；实证结果则表明分级诊疗推行力度大的省级行政区，城镇居民基本医疗保险参保人的报销前的个人医疗支出与个人自付医疗支出，均显著低于对照组。
在传统政策协同之外，人工智能（AI）技术正为分级诊疗注入新动能，当前医疗卫生行业已成为AI技术渗透广、落地快、引领性强的重点领域。北京市经济社会发展研究院、北京市发展改革政策研究中心陈洪磊认为，可以预见，利用以医疗大模型为代表的AI技术助力分级诊疗，将是落实健康中国战略的重要着力点。“十五五”时期，应加强信息技术创新、医学科技创新与分级诊疗体系建设的深度融合，以医疗大模型创新发展助力分级诊疗。
