冯奎（中国区域科学协会副理事长）

近期，自然资源部、国家林业和草原局联合印发《关于进一步做好自然资源要素保障的通知》（自然资发〔2026〕38号）（以下简称“38号文”），这是“十五五”时期自然资源要素保障的重要文件。38号文共13条政策举措，重点从优化国土空间布局、提升自然资源要素配置效率、保障矿产资源开发利用所需、统筹存量增量促进内涵式发展、陆海统筹合理利用空间资源等方面进一步提升要素配置效率和服务效能，保障重点项目及时落地，支撑经济持续回升向好。

38号文提出，要建立健全新增建设用地与存量建设用地盘活挂钩机制，年度新增城乡建设用地原则上不得超过盘活存量土地面积。文件还要求，新增建设用地优先保障重大项目建设和民生事业发展，原则上不用于经营性房地产开发。城中村改造中涉及到的边角地、夹心地、插花地等零星土地（面积原则上不超过项目总面积10%），保障性住房、公用设施营业网点和零售商业等涉及民生保障的，可办理新增用地审批和供应。

该文件突出体现严控新增建设用地、强化增存挂钩刚性约束、优先保障产业与民生项目、原则上新增用地不用于经营性房地产等政策导向。这份文件不仅是一次政策调整，更是对长期以来“征地扩张—土地出让—房地产开发—地方财政循环”发展模式的结构性重塑。38号文的本质是从土地要素配置入手，推动经济社会发展从“增量扩张”向“存量盘活”转型，这势必推动房地产市场逻辑、集体土地价值、城投平台职能以及地方财政结构的转型，既有短期挑战，更蕴含长期结构性优化红利。

房地产用地从增量扩张到存量盘活

38号文对房地产市场的影响直接而深刻，目前行业正处于“规模扩张”向“存量精耕”转型的关键节点。政策通过“新增用地严控+存量盘活倒逼”的双重机制，从源头改变房地产供需结构，推动行业逻辑重构。

在土地供给端，房地产用地供给进入“存量主导”新阶段。过去，新增农转用指标是商品房用地的主要来源，远郊新区、大规模住宅项目多依托新增用地落地。38号文实施后，新增用地将优先保障国家重大项目、新质生产力产业、基础设施建设及保障性住房等民生领域，商品房开发对新增建设用地的依赖度或将显著降低。尽管城中村改造中的边角地、夹心地等零星土地（面积原则上不超过项目总面积10%）可按规定办理新增用地审批，但严格限定于配套建设而非商品住宅开发。同时，“增存挂钩”硬约束明确：地方若未完成闲置土地、批而未供土地及低效用地盘活任务，下一年度新增用地指标将直接核减。这些机制倒逼地方政府将房地产用地供给重心转向存量资源，未来新房市场将告别“大规模放量”模式，逐步进入存量主导的供给体系。

在市场格局上，“核心区稳健、远郊调整”的特征将愈加明显。核心城区、成熟板块因新增用地长期稀缺，新房供给本就依赖旧改、城市更新等存量盘活方式，38号文进一步强化这一趋势——核心区新房稀缺性凸显，次新房流动性稳定，资产价值具备较强抗跌性。而远郊新区、非核心板块此前以新增用地开发住宅为主，受多重因素叠加影响，新房供给放缓、存量房源去化挑战仍存。与此同时，二手房市场交易占比逐步提升，市场从“新房主导”向“存量主导”转型，投机性需求进一步退场，住房市场正在回归居住本源。

集体土地从征地为主到多元入市经营

38号文对集体经营性建设用地的潜在影响，集中于“增量管控”与“存量赋能”两个维度，核心是通过边界划分推动其用途合规转型。

过去，城郊集体土地通过农转用进入建设用地序列，成为商品房开发的补充来源，集体组织可通过征地补偿、合作开发获取短期高收益。38号文明确新增用地原则上不用于经营性房地产，集体农用地转用指标无法向商品住宅倾斜，集体土地依托商品房开发获取高收益的模式需要转型，短期集体土地收益预期面临调整。

随着用于商品房开发的国有建设用地新增供给减少，存量集体经营性建设用地作为不受新增指标限制的建设用地资源，其替代价值与市场地位显著提升。结合集体经营性建设用地入市制度改革，38号文推动下，集体土地与国有土地“同权、同价、同责”的探索进程或将加快，可通过出让、出租、入股、联营等方式参与市场开发，估值实现系统性上调——尤其城市圈、近郊区域的集体经营性建设用地，因区位优势与产业需求，价值提升更为明显。

集体经营性建设用地的用途结构也将更加多样化并体现出一定竞争优势。政策明确，把有限的新增土地优先用于重大基础设施项目和民生事业发展。一方面，既要增加能源、交通、水利等重点工程土地供给，也要保障新质生产力等现代化产业体系建设合理用地；另一方面，与群众生活息息相关的城中村改造、公共服务设施等民生项目，要加大新增建设用地支持力度。这意味着，集体经营性建设用地凭借灵活入市机制，成为承接产业项目、保障房建设的重要载体。相较国有土地，其开发流程更灵活、成本更可控，在产业配套、仓储物流、乡村文旅等领域优势突出，集体组织收益模式可从“一次性土地出让”转向“长期运营分红、租金”等可持续路径。

城投平台从土地开发商到城市运营商

长期以来，各地城投平台受地方政府委托开展征收、整理、一级开发，依托土地抵押融资支撑基建与新区开发，最终通过土地出让金回流偿债。38号文实施后，新增建设用地严控、商品房用地供给减少，预计将减少部分城投土地整理、一级开发等增量业务，以及远郊新区开发、大规模土地储备等传统业务空间，城投平台原有的“土地依赖型”经营模式亟需转型。

同时，城投储备的部分新增建设用地、远郊土地因政策调整与市场需求变化，其估值面临合理下调，且闲置土地、批而未供土地还存在指标核减的可能，将推动城投优化资产结构；更进一步来讲，土地作为主要抵押融资资产，其价值调整间接影响融资能力，倒逼城投拓宽融资渠道（如专项债、REITs）、降低融资成本，强化现金流管理以防范债务风险。

多重挑战之下，城投平台必须加快转型力度。可聚焦的核心领域，一是存量资产盘活，参与旧城区改造、低效用地再开发、烂尾楼处置等项目，通过存量更新实现收益；二是承接政策鼓励类项目，聚焦保障性住房建设运营、重大基础设施建设、新质生产力产业园区配套等领域，获取稳定政府合作收益；三是拓展城市服务业务，布局物业管理、停车运营、养老服务、文旅开发等民生领域，构建持续现金流。

地方财政更加多元可持续

一些地方政府财政长期对土地出让收入与房地产相关税收存在依赖。38号文从土地源头调整收入结构，推动地方财政向“多元可持续”转型。

短期来看，地方土地出让收入面临下行趋势。新增建设用地原则上不用于商品房开发，商品房用地出让规模将有所减少，土地出让金增量空间有所收窄；“增存挂钩”机制下，地方政府需优先盘活存量低效用地，优质可出让资源减少，叠加房地产市场调整带来的契税、土地增值税等税收减少，一些三四线城市短期内或需依靠中央转移支付、省级统筹资金缓解财政收入问题。

更关键的是，地方政府加快构建“产业税收+存量收益+地方税种”可持续收入体系将是应对之策。38号文优先保障产业项目用地，引导资源向新质生产力、先进制造业、现代服务业等实体经济倾斜，随着产业落地投产，增值税、企业所得税等产业税收将持续增长，逐步取代土地出让金成为财政收入主力。同时，旧城区改造、城市更新、集体建设用地入市、保障性住房运营等存量项目，将为地方带来一定量的可预期收益。特别重要的是，房产税、资源税、环境税等地方税体系进一步健全，有利于丰富收入来源，增强财政自主性。

总体来看，38号文的重要意义将从土地要素领域延伸至中国经济高质量发展全局，其关键是通过优化土地资源配置，支撑国家重大战略落地与产业升级。从调研中看，这个“政策包”的效应正在释放，一些新情况也可能出现，比如超特大城市刚需改善性住房、TOD综合开发项目（以公共交通为导向的开发）能否探索“存量盘活+少量新增”混合模式？商品房增量用地减少背景下，保障性住房供应能否有效补位？这些问题的解决，都有助于推动政策更有效地落地，也将有利于推动后续改革措施的完善。