南财合规周报(第17期):“数字守门人”制度建立在即,中国决定申请加入《数字经济伙伴关系协定》

2021年11月01日 09:43   21世纪经济报道 21财经APP   吴立洋
我国互联网领域合规监管框架正在逐步明晰

南方财经全媒体记者 吴立洋 广州报道

本周(10月25日-10月31日)平台反垄断、数据安全领域文件政策密集出台,平台分级分类依据、主体责任,数据跨境安全评估流程与标准等多项亟待明确的监管要求得到进一步细化,我国互联网领域合规监管框架正在逐步明晰。

平台反垄断方面,10月29日,市场监管总局发布《互联网平台分类分级指南(征求意见稿)》与《互联网平台落实主体责任指南(征求意见稿)》,平台监管迎来更为明确的责任分级体系;商务部、中央网信办、发展改革委三部委联合发布《“十四五”电子商务发展规划》,研判我国电子商务发展现状和趋势、分析面临机遇和挑战,其中,强化反垄断和防止资本无序扩张、推进数字领域国际规则构建、促进数据要素开发利用、深化电子商务治理等,均为《规划》中的要点。

数据安全与个人信息保护方面,10月26日,国家互联网信息办公室发布《互联网用户账号名称信息管理规定(征求意见稿)》,对2015年3月1日施行的《互联网用户账号名称管理规定》进行修订,从互联网用户账号使用者、服务平台和监督管理三个方面提出更具体要求;10月29日,国家互联网信息办公室公布《数据出境安全评估办法(征求意见稿)》对境外数据接收方和数据跨境企业的数据合规流程与标准提出了具体要求;此外,广东省、上海市等地区均有公共数据管理及城市数字化建设政策出台。

版权与知识产权保护方面,国务院印发《“十四五”国家知识产权保护和运用规划》。在完善知识产权保护政策部分提到,要健全大数据、人工智能、基因技术等新领域新业态知识产权保护制度;《最高人民法院关于加强新时代知识产权审判工作为知识产权强国建设提供有力司法服务和保障的意见》发布,从工作要求、公正司法、提升效能、深化改革四个方面,就全面加强新时代知识产权审判工作提出20条政策措施。

海外方面,10月26日,TikTok、Snapchat和YouTube出席了美国国会的消费者保护附属委员会举办的听证会,并在会上公开回应了备受外界关注的青少年网络保护和数据安全等问题,表示已在控制算法和内容健康方面做了很多改进;10月27日,欧盟委员会已经对英伟达以400亿美元收购英国芯片设计公司Arm的提案展开深入调查,全球芯片紧缺背景下,半导体领域反垄断备受瞩目。

一、平台反垄断

1. 《互联网平台分类分级指南(征求意见稿)》《互联网平台落实主体责任指南(征求意见稿)》公布

10月29日,市场监管总局发布两个文件征求意见,分别是《互联网平台分类分级指南(征求意见稿)》与《互联网平台落实主体责任指南(征求意见稿)》,两个文件相互联系,确立了平台分类分级的监管思路。

互联网平台被分为三级:超级平台、大型平台、中小平台,并明确分类分级标准。同时,对不同平台经营者委以不同责任。互联网平台经营者需承担算法规制、知识产权保护、自然人隐私与个人信息保护、劳动者保护、环境保护等责任。并且,根据文件可见,“平台越大,责任越大”,超大型平台经营者还要承担平等治理、开放生态、数据管理、促进创新等责任。

对大型互联网平台的规制思路上,按照用户数等划定所谓“超大型平台”,类似于欧盟的“守门人”概念,随着两个文件的征求意见,中国版的“数字守门人”制度呼之欲出。

南财点评: “数字守门人”的监管思路就是将一部分规模较大、对经济生态有较为显著影响的平台认定为数字守门人,并要求它们承担更多的责任和义务。本次发布的指南是行政指导,对“超大型平台”的要求主要是号召性的,目前对平台不得从事的行为没有进行具体描述,这些给企业带来合规复杂性,也容易让监管变得复杂化。规定更具体,才更易落实,也更容易监督。

2. 《“十四五”电子商务发展规划》出台

日前,商务部、中央网信办、发展改革委三部委联合发布《“十四五”电子商务发展规划》,《规划》作为“十四五”时期商务领域重点专项规划,研判我国电子商务发展现状和趋势、分析面临机遇和挑战,阐明“十四五”时期电子商务发展方向和任务。

其中,强化反垄断和防止资本无序扩张、推进数字领域国际规则构建、促进数据要素开发利用、深化电子商务治理等,均为《规划》中的要点,是市场主体的行为导向和各级相关政府部门履行职责的重要依据。

南财点评:

南财点评:目前为止,电子商务领域法治建设一直在持续推进。从《网络安全法》《电子商务法》颁布实施,到《反不正当竞争法》《专利法》完成修订,电子商务标准体系不断健全,累计制定发布120余项国家标准、50余项行业标准以及多项团体标准。我国数字经济近年来发展迅猛,需要通过修法回应数字经济发展提出的新挑战而对相关的反垄断规则进行明确和必要的调整。从《规划》中可看出,如何合理规范平台经济发展,将是未来相关法规健全的重点。

3. 家乐福、盒马接连称供应商遭遇沃尔玛山姆会员商店“二选一”

近日,家乐福与盒马接连表示,沃尔玛旗下的山姆会员店涉嫌向部分品牌供应商施压,强迫商家“二选一”,并拟向相关部门举报。 对此,盒马x会员店总经理长隐表示,从去年10月首店开业至今,盒马x会员店也长期遭遇与家乐福当前类似的情况。

针对家乐福与盒马共斥山姆涉嫌“二选一”一事,沃尔玛方面回应:我们一向注重合法合规经营,欢迎良性竞争,因为这终将对会员有益。同时,我们也大力呼吁和倡导业界,企业应专注自身特色的开发,不断对商品和服务进行创新,这是整个行业良性健康发展的基础。商品复制和同质化竞争,真正损失的将是广大消费者的利益。

二、数据安全与个人信息保护

1.习近平:中国已经决定申请加入《数字经济伙伴关系协定》

10月30日,国家主席习近平在北京以视频方式出席二十国集团领导人第十六次峰会第一阶段会议并发表重要讲话。

习近平强调,中国高度重视数字经济国际合作,已经决定申请加入《数字经济伙伴关系协定》,愿同各方合力推动数字经济健康有序发展。二十国集团要共担数字时代的责任,加快新型数字基础设施建设,促进数字技术同实体经济深度融合,帮助发展中国家消除“数字鸿沟”。

《数字经济伙伴关系协定》(Digital Economy Partnership Agreement,DEPA)旨在促进开放、非歧视性和全球化的互联网环境,该协定体现了现代数字贸易政策的最新潮流,例如促进数据自由流动、对数字产品的非歧视待遇等。《协议》中与数据关系最为密切的模块4涉及了不同国家个人信息保护、数据本地化及数据跨境等数据保护领域的敏感问题,可能会成为更多类似国际协议处理数据跨境问题的参考模式。

2.《数据出境安全评估办法(征求意见稿)》公布

10月29日,国家互联网信息办公室公布《数据出境安全评估办法(征求意见稿)》《征求意见稿》一方面强调境外数据接收方遵循中国各项法律法规,另一方面赋予了数据跨境企业更多的合规责任,同时对执行数据安全风险评估工作的相关部门提出更高要求。

在《个人信息保护法》和《数据安全法》等出台后,《征求意见稿》对数据出境安全评估重新进行的明确和梳理,提出“风险自评估与安全评估相结合”,在国家网信部门对跨境数据进行评估之前,企业还需提供与境外接收方拟订立的合同或者其他具有法律效力的文件等,并要求合同中明确数据的境外接收方的责任和义务。《征求意见稿》还明确了评估的流程、时间,对评估后的持续监管做了明确的规定,兼顾数据出境的全生命周期的管理。

南财点评:由于企业对自身的情况及境外接收方的情况更为清楚,要求企业事先开展数据出境风险自评估的举措能够促进境内企业更谨慎地对待数据出境,并作出预先的风险判断;而强调境外数据接收方责任的要求,则这意味着在跨国企业全球一体化的信息组织管理系统中,需要根据中国法律进行专门调整。

3. 《互联网用户账号名称信息管理规定(征求意见稿)》公布

10月26日,国家互联网信息办公室发布《互联网用户账号名称信息管理规定(征求意见稿)》。《规定》根据《网络安全法》《个人信息保护法》等法律法规,对2015年3月1日施行的《互联网用户账号名称管理规定》修订。《规定》从互联网用户账号使用者、服务平台和监督管理三个方面提出更具体要求,提出不得非法买卖账号名称、采用复合验证等措施落实“实名制”要求、平台建账号信用管理体系等。《规定》还提出,平台应当建立健全互联网用户账号信用管理体系,将账号名称信息的信用评价作为互联网用户账号信用管理的重要参考指标。

2015年施行的《互联网用户账号名称管理规定》已明确,平台应按照“后台实名、前台自愿”的原则,要求用户通过真实身份信息认证后注册账号。此次《规定》,在2015年的实名认证标准之外,增添了“互联网用户账号服务平台应当采取复合验证等措施,对申请账号注册的互联网用户账号使用者进行基于移动电话号码、居民身份证号码、统一社会信用代码等真实身份信息认证,提高认证准确率”的要求。

南财点评:当前实名制严格执行仍存在难点,主要在于信息安全和企业合规成本问题。实名认证严管机制下,大部分平台难以保证完全具备保护数据的能力;另一方面,用户通常也无法完全信任所有平台,可以将个人真实信息放心交由其核验。对敏感数据的获取、收集、使用可能需要相关部门集中化提供标准服务;在平台账号信用管理方面,也可由国家牵头建立不同平台间的信息共享制度,建立统一的黑名单制度。

4.《广东省公共数据管理办法》出台

日前,《广东省公共数据管理办法》印发,并将于2021年11月25日正式实施,作为广东首部省级层面关于公共数据管理的政府规章,《办法》有诸多制度创新,包括国内首次明确将公共服务供给方数据纳入公共数据范畴、首次在省级立法层面真正落实“一数一源”、首次明确数据交易标的等。

《办法》指出,“公共数据,是指公共管理和服务机构依法履行职责、提供公共服务过程中制作或者获取的,以电子或者非电子形式对信息的记录”。这是国内首次明确将“具有公共服务职能的组织”提供公共服务过程中制作或获取的数据,纳入公共数据的范畴。在应用层面,《办法》首次明确数据交易的标的是通过科学研究、产品研发、咨询服务、数据加工、数据分析等创新创业活动产生的数据产品或者数据服务。

南财点评:与以往规范性文件中常用的“政务数据”相比,“公共数据”的概念扩大了数据采集、汇聚的范围,可以助力政府提供更高质量公共服务、提升治理能力,对于有效推动公共数据资源开发利用和促进数据要素的市场化,都将发挥重要作用。关于数据交易标的完整规定,回应了各界的期待,有望在促进数据交易依法、安全、有序地开展方面为全国作出先行示范。

5.《上海市全面推进城市数字化转型“十四五”规划》出台

10月27日,上海市印发《上海市全面推进城市数字化转型“十四五”规划》。《规划》提出到2025年,上海全面推进城市数字化转型取得显著成效,对标打造国际一流、国内领先的数字化标杆城市,基本构建起以底座、中枢、平台互联互通的城市数基,经济、生活、治理数字化“三位一体”的城市数体,政府、市场、社会“多元共治”的城市数治为主要内容的城市数字化总体架构,初步实现生产生活全局转变,数据要素全域赋能,理念规则全面重塑的城市数字化转型局面。

此外,《规划》中还提出了六项重点工程,在数据价值提升工程中明确要推动公共数据开放共享,提高数据要素治理能力,完善数据共享应用场景授权机制,提升公共数据的共享效率。建立和完善促进公共数据开放和数据资源有效流动的制度规范。

三、版权与知识产权保护

1. 国务院印发《“十四五”国家知识产权保护和运用规划》

近日,国务院印发《“十四五”国家知识产权保护和运用规划》。《规划》在完善知识产权保护政策部分提到,要健全大数据、人工智能、基因技术等新领域新业态知识产权保护制度。研究构建数据知识产权保护规则。完善电子商务领域知识产权保护机制。完善体育赛事节目、综艺节目、网络直播等领域著作权保护制度。

《规划》多次提到大数据、人工智能等新业态相关的知识产权问题,除了完善知识产权保护政策,《规划》还在“提高知识产权公共服务能力”中提到,要加快知识产权新型基础设施建设,统筹推进包括电子商务法在内的相关法律法规修改完善,也要完善电子商务领域知识产权保护机制。

南财点评:随着新技术的发展,算法、大数据领域的马太效应愈发明显,从而容易导致垄断、不正当竞争、歧视性定价等问题,根据《规划》,针对上述新问题预计将会有针对性的监管规则。《规划》提及的新业态相关内容需要长期投入,科学规划,需要政府有形的手和市场无形的手同时发挥作用,既避免重复建设、资本无序扩张,也要避免急功近利,同时还要兼顾国际合作中维护国家安全、避免知识产权纠纷。

2. 《最高人民法院关于加强新时代知识产权审判工作为知识产权强国建设提供有力司法服务和保障的意见》发布

10月29日,最高人民法院举行了新闻发布会,发布了《最高人民法院关于加强新时代知识产权审判工作为知识产权强国建设提供有力司法服务和保障的意见》。《意见》从工作要求、公正司法、提升效能、深化改革四个方面,就全面加强新时代知识产权审判工作提出20条政策措施。

《意见》明确指出,要加强新兴领域知识产权保护,服务新领域新业态规范健康发展。在数据安全方面,《意见》指出要强调加强涉数据云存储、数据开源、数据确权、数据交易、数据服务、数据市场不正当竞争等案件审理和研究,切实维护数据安全,为数字中国建设提供法治保障。在维护公平竞争的市场法治环境方面,《意见》要求加强反垄断和反不正当竞争司法,依法妥善审理反垄断和反不正当竞争案件。

四、海外监管风云

1. 欧盟就英伟达收购Arm宣布开展反垄断调查

10月27日,欧盟委员会在官网发布新闻稿,宣布委员会已经对英伟达以400亿美元收购英国芯片设计公司Arm的提案展开深入调查。此次调查预计到明年3月15日才有结果。

去年9月份,英伟达宣布以400亿美元从软银集团手中收购Arm,并计划在2022年3月前完成交易。但这项交易自公开以来就遭到行业内质疑和反对。市场声音普遍认为,Arm在成为英伟达的子公司之后,会失去在半导体IP授权业务中的中立地位,从而损害英伟达竞争对手的利益。

本次欧盟展开调查背后是欧盟的反垄断担忧。欧盟委员会担心这项交易通过后,英伟达将有能力和动机限制竞争对手使用Arm的技术,给半导体行业带来价格上涨、选择减少和创新能力下降等负面影响。

2. TikTok等就未成年保护接受美国国会质询

美东时间10月26日,TikTok、Snapchat和YouTube出席了美国国会的消费者保护附属委员会举办的听证会,并在会上公开回应了备受外界关注的青少年网络保护和数据安全等问题。

TikTok是此次会议的焦点,其被质疑用算法引导年轻用户浏览负面内容。明尼苏达州民主党参议员艾米·克洛布彻援引此前媒体揭露另一社交媒体巨头Facebook危害青少年心理健康的报道称,“TikTok的算法同样可以引导年轻用户浏览鼓励病态饮食、毒品和暴力等危害他们身心健康的内容。”随后该议员质问TikTok是否采取行动扼制此类内容。

TikTok北美副总裁兼公共政策负责人贝克曼并未直接回应,但辩护称该报道没有指出“一个真实用户在TikTok上的真实体验”,不具有足够说服力,并回应称TikTok在控制算法和内容健康方面做了很多改进。

南财点评:今年九月,Facebook一名内部人士披露称,Facebook为了谋取利益,在明知会造成负面影响的情况下,仍执意通过算法操纵内容,试图以贩卖焦虑和煽动情绪来获得流量。最近一段时间,多国陆续出台法案,加强对算法尤其是算法影响未成年人方面的监管。而在算法监管中,宜将注意力集中于“科技公司监管”之上,以清晰、严格的青少年身份认证和具体经营上的区别对待,来确保青少年利益得以保障。约束相关经营者的行为,远比约束高度复杂的智能算法来得直观、高效。

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