我国售电侧电力体制改革是全面实现电力市场化改革的关键。随着我国电力消费需求量逐年攀升，与此相适应的用户选择权市场、电价的市场形成机制尚未发育成熟，售电市场竞争保障机制也远未建成。本文通过分析美国售电市场化历程，考察售电市场如何革新，并解构售电市场化挑战与阻碍的突破路径，以需求售电市场的可持续发展。

电力零售是电力市场化改革中较为更活跃和极赋改革挑战性和实践意义的内容，因此，本文中有关电力市场化改革的内容较多地集中再零售环节进行讨论。美国售电侧改革的模式值得借鉴，其主要特点在于：构建独立的系统运营机构，为独立发电商、零售商提供无歧视进入市场待遇；多层次开放用户选择权；立法鼓励售电商、中间商自由竞争、赋予其独立市场地位；双轨制的市场机制（批发与零售两个市场）实现相对合理的电价形成机制。美国售电侧市场化改革进程中的一系列立法举措，确立和保障电力改革在售电领域的进展与创新成果，保障未来售电侧改革转型成果的有效实施。从地理分布看，美国各州的售电市场竞争立法主要集中在用户选择权的放开、鼓励多元市场主体竞争和政府监管转化等三个方面，售电市场需求保障是各州统一的改革目标。美国各州根据地方特色，通过售电市场化立法作为主要途径、辅之以专门机构调整型立法，并随着售电市场发展逐步更新相关法案的方式进行。美国零售侧开放的成功经验表明，零售侧竞争是可以实现的，并且在恰当的市场设计下，可以持续繁荣发展。结合中国国情，借鉴美国成熟经验，能够在客观上减少我国售电市场化改革的成本，实现改革绩效的提升。

我国下一步的改革走向应当是：改变电价形成机制和政府监管方式，制度先行，保障实现售电市场多元化竞争。寻找售电方与消费者双向需求契合点、划定政府对售电市场的监管边界，及时更新售电市场化竞争的法律法规、政府监管法规，实现竞争性机制在售电市场中的“活力效应”，建立售电侧与需求侧的市场反应联动机制。当然，在借鉴过程中，要十分注重本国国情和制度体系的实际情况，吸取美国加州电力改革失败的教训，反思相关制度的可移植性、可适用性，循序渐进地优化我国售电侧电力体制改革路径。

具体来看美国情况，美国零售市场化规模具有一定的国别特征，与其联邦制的政治体制相呼应。美国一部分州开放零售竞争，一部分合资质的电力用户享有更换竞争性供电商的权利。Bakerman等（1997）表明，电力市场需求侧和供给侧双向的竞价比供给侧单向竞价竞出的均衡价格更低。这表明需求侧与供给侧同步市场化将比只有供给侧单方面市场化，来得更具竞争性，也更能够丰富电力市场化的构建。除市场结构外，市场规模在市场化进程中也是一大重要指标。美国竞争性市场规模是英国市场的两倍，但是全美各州之间在竞争性方面具有较大差异。一些州的电力市场有很强的竞争性、另一州内则限制零售竞争，这导致市场活力差异也很大。全美大约20个州拥有零售电力选择服务模式（如华盛顿特区），几类基本的模式主要有已放开的、竞争的和保底服务市场。已放开市场是指有资格选择竞争性电力供应商的电力用户和相应的售电里量。[2]竞争性市场是指已经有经营性的、放松管制的零售供电的用户和相应的售电量。保底服务市场是指，由管制性公用事业供电的电力用户和相应的售电量。虽然美国零售市场化的改革取得了一些成绩，但是仍然存在潜在危险与挑战。美国零售市场的挑战在于：根据市场化发展阶段，零售市场开始聚焦于对部分零售商欺诈型交易的控制。新的市场发展状况倒逼政府加强消费者保护、提高消费者信息准确度，并且政府对此类问题的管制要求近乎达到苛刻的程度。例如，德克萨斯州公用事业委员会（PUCT）针对零售商的信用要求已经有所提升，给新进入者造成一部分障碍，但是这从侧面更好地避免了供应商参与操纵批发市场价格。PUCT已经将一部分不能满足PUCT准则要求或有欺诈交易行为的零售商除名。目前最大的问题在于，仍然存在相当数量的脱离于原有公用事业公司的电力零售商，该群体占据着大部分零售市场份额。同时，随着智能电表的全方位普及，用户隐私保护的呼声也日益高涨。用户隐私泄露问题不断削弱企业市场竞争力以及用户对市场的信心。如何让第三方可以顺利获取智能电表等用电数据，又成为了售电市场化发展中需要解决的问题。美国的零售市场所获成就主要体现于零售市场构建之初的市场活跃度。挑战和威胁则在于如何让市场化真正可持续发展，使市场参与者的主体地位和避免市场交易风险方面获得较高的提升。衡量零售市场竞争程度的重要指标是零售商数目和资本多元化程度。在这两项指标中，德克萨斯州电力零售市场具有代表性。2005年，德克萨斯州对其电力工业施行政府管制，这是当时美国最后一个实施管制的州。政府为监管者——德克萨斯州公用事业委员会（PUCT）指任三个专员。PUCT负责管制德克萨斯州境内公用资源费率，通过举行听证会以及竞争性试点等形式审批发电厂建立与电网扩展。由投资者所有的垂直一体化公用事业公司供应范围覆盖大部分地区，它们也是电力工业的主导者。在政府管制框架下，用户电费价格一直较为合理。然而，随着经济发展、商业竞争越来越激烈，工业用户想要削减成本提高竞争力的需求也就越来越强烈，开放电力工业、引入竞争的呼声日益高涨。独立发电商诸如安然这样的企业也开始向立法者施压，要求对电力工业去管制化。期间，一些较有优势的模式相继推出。例如，德州无保底服务模式，能够促进零售公司互相竞争，保障居民或商用用户供电。在这种模式下，零售竞争取代了行政性决定的默认服务价格，客观上要求售电公司必须快速回应竞争者和商用用户供电。美国的一些电力行业专家评论，只要市场没有其他重大干扰，该模式就会继续繁荣。 得克萨斯电力可靠性委员会（Electricity Relability Council of Texas, ERCOT）监管范围内的电力市场，被认为无论在发电侧还是售电侧都是北美最成功的电力市场。因为政策制定和市场设计的层次性与科学性，使德克萨斯州拥有全美最活跃、最先进的竞争性零售市场基础。 [4]德克萨斯州竞争性售电量占到全美竞争性售电市场规模的32%。

我国现行的电力市场法律法规行政管制、行业管制色彩较为浓重，难以契合售电市场化全面改革的需求，相关规定法律位阶较低，制定机构和修订机构以及主管机构的职能交叉、条文重叠现象较为严重。对于售电市场化改革而言，大部分与售电竞争、价格制定、价格监管等主题相关的条文过于原则化，操作性与市场适应性不强，与售电市场化改革图相去甚远。因此，我国应加强完善与《电力法》中有关售电市场化改革内容相关的配套规定及并进行条文的修订，完善售电市场、售电环节价格、售电用户需求侧权益保障、供电侧市场竞争行为规制等法律法规体系：

首先，中国售电市场法律规制体系的完善可借鉴美国经验，立法着重体现售电侧改革在电力市场化进程中的核心地位，充分实现售电环节竞争性改革的先行作用。售电侧改革的理念是核心，具体落实是保障。

其次，逐步完善供电方与需求方双向选择以及市场竞争监管方面的法律法规，并加快专门性电力价格立法和配套性电力零售市场运营联动机制的规定，加强法律在售电市场化竞争改革过程中的可操作性。

第三，电力监管机构改革应当逐步适应售电市场化改革，形成全国统一的监管模式。由于售电营业区等相关划分规定，以及地方电力市场改革进程的实际效果不同，因此，必须遵循电力安全与电力稳健经营，客观上应当地方服从中央，建立售电市场化改革为驱动的电力监管机构改革体系。例如，发改委与电力监管委员会就售电价格调整和相关形成问题召开联席会议制度，或者立法听证等相关程序的配套落实，探寻以美国为例的独立机构监管以及日常办公运营模式，适应不断发展的售电市场化运营的实际需求。政府应当进一步简政放权，不断挖掘机构改革对市场化竞争的红利。
我们应当把中国电力市场建设的情况置于国际比较框架中的合适位置，以便准确地识别哪些经济现象具有一般性，哪些经济现象具有特殊性。这有助于理解电力市场交易的各个组成部分，看清众多市场参与者的能力特征，认识各个要素之间的关系，分析未来可能的发展趋势。监管体制作为制度体系的一部分，很大程度上具有国情特色。美国售电市场化成功经验值得借鉴，但在一些局部问题上必须考虑我国实际情况，保留一些措施的现行做法，吸取美国加州电力危机等历史教训。加州电力危机的制度诱因在于，在引入零售准入初期，强制要求电力公司进行零售电价下调，并且将下调周期保持在相对较长的期间，或者强制设定价格上限。用户获得了一定程度的降价优惠，实现了趸售市场价格变动限制，但是负面影响是竞争者的竞争力被抑制，电力公司的财务状况持续恶化。14单一购买机构割断了供应侧与需求侧关系，使市场机制失效。没有长期的购电合同，电力系统内所有电力供求绝大部分依靠现货市场交易，加州依赖于需求回应的交易协议，使顾客价格冻结，使得交易协议中的需求投标失去意义。放松管制的电力批发价格客观上得不到控制。因此，我国改革实践中，对于售电选择开发、用电安全问题上应持谨慎态度，尚不具备从售电市场化到售电私有化的条件。我国行政管辖体系本质上区别于美国，售电市场化竞争的立法规制与时间表应在中央统筹下，由地方响应落实相关的细则。在售电市场化基本原则进程方面，应实现全国一盘棋的统一性。

售电方与用户关系方面，我国还应当把握电力市场化改革的“火候”。根据实际情况来看，我国尚不具备全面铺开用户选择权的实践条件，这受制于用户通常的消费习惯、消费理念。更为关键的是因为电力是专业性较强、规模性产业，用户选择权行使所需的专业知识保障、专业工具提供（有记读功能的智能电表安装目前尚未全面铺开）、用户与售电企业相比仍然处于信息劣势方。国家应在制度层面加以保障，有必要在《电力法》修改同时，在加强售电竞争环节的内容中，对其他规范性文件也进行大幅度的修改，尤其是将以往电力工业部制定的部门规章进行重新修订。同时，要向售电企业提出社会责任指标，为相关用户提供知识普及、信息跟踪、后续综合用电选择服务等企业服务特色项目，并在履行过程中汇总，与企业进入退出市场指标打分相挂钩。进一步改革电价形成机制，使售电侧与供电侧双向都具有获得感，用电安全和电能经济效益得以双重实现。

电力需求侧响应程度的提高必须以售电竞争为前提。根据已经实现的美国用户放开选择权市场的实践情况，可以看出家庭用户和小规模商业用户在引入零售竞争过程中存在一定的问题，而大用户的竞争引入得到了普遍应用性认可。因此，“准开放”目标结构的零售市场模式较为顺应国际潮流。