许余洁(山东产业技术研究院数字经济研究所首席经济学家)

近日，中共中央、国务院印发了《党和国家机构改革方案》。方案明确，组建国家数据局，加强科学技术部推动健全新型举国体制、优化科技创新全链条管理、促进科技成果转化、促进科技和经济社会发展相结合等职能，强化战略规划、体制改革、资源统筹、综合协调、政策法规、督促检查等宏观管理职责，保留国家基础研究和应用基础研究、国家实验室建设、国家科技重大专项、国家技术转移体系建设、科技成果转移转化和产学研结合、区域科技创新体系建设、科技监督评价体系建设、科研诚信建设、国际科技合作、科技人才队伍建设、国家科技评奖等相关职责，仍作为国务院组成部门。

组建国家数据局，有利于集中资源和力量，重点解决数据要素市场化建设的突出问题，加快构建以数据为关键要素的数字中国。

以信息技术为代表的新技术革命兴起，引发了“关键生产要素”变迁，数据已经成为数字经济时代的基础性资源、重要生产力和关键生产要素。我们对土地、劳动力、技术、资本等生产要素的治理，已有较长的历史和较为丰富的经验，但是对数据要素的认识相对粗浅，尚在不断深化过程中。数字经济发展不局限于技术引进，数据作为新生产要素出现后，一方面，数字技术应用一直驱动着企业的重塑、新产业链的形成和新商业模式的诞生，数字技术重塑要素体系、市场交易体系、传统产业体系乃至国际贸易规则，赋能各行各业，带动产业发展，深度融入经济社会生活，激活创新发展新势能，最终以全新的经济形态进入我们的视野。

另一方面，数字技术发展也给现代经济社会带来了一系列的发展挑战，带来新要素、新主体和新产业结构的变化，势必要求我们加快制度和规则的重塑步伐，对应的市场治理模式和机制都要作出改变。具体而言，当前数字经济发展面临的主要挑战如下：一是“数据孤岛”现象一直存在。政府各个部门之间的“数据孤岛”现象普遍，阻碍了数据和信息的自由流动和开放共享。尽管有大量数据聚集在政府部门，但政府内部缺乏统一的大数据平台，导致海量的数据难以共享。当数据面临跨部门、跨层级和跨领域的情况时，经常面临“数据缺失”的局面，这就给政府部门智慧化治理带来了障碍。如何加强公共数据的汇聚共享、开放开发，强化统筹授权使用和管理，推进互联互通，进而打破“数据孤岛”，是当前的数据要素管理中“九龙治水”面临的突出问题。

二是数据治理方面存在各种挑战。目前，在数据采集、数据资源权属、数据资产定价、数据流通与交易规则、数据跨境流动、个人数据保护、政府数据开放、数据安全等方面，都缺乏成体系的治理规则，对数字要素市场化发展造成基础性障碍。例如，个人在电商平台上买东西的交易数据，是属于用户的还是平台的，或是与平台共有，如果平台收集了大量的数据，它是否有权把这些数据派别的用处，或者转卖给其他人，是否需要用户授权，授权流程是否合法等等一系列问题。全球大多数国家都面临如何保护隐私、如何确定数据的所有权等等类似问题。

三是数字鸿沟对公平发展的挑战。技术是一柄双刃剑，尽管数字技术的广泛应用带来了数字红利，给拥有数字技能的人群带来了巨大的发展机遇，但也可能将缺乏数字技能的老年人、残疾人以及偏远地区的人群，抛弃在数字时代之外，形成“数字鸿沟”。数字技术造成“赢者通吃”的“马太效应”，还可能会拉大贫富差距。

在国家层面成立统一的数据要素市场监管机构，着力于统筹破解前文所述的问题与挑战，为实现标准、规则、市场统一和监管手段现代化奠定基础，解决数据分散治理问题，并致力于事关国家发展和安全大局的数据基础制度建设。可以说顺应了数字时代要求，是我国数字经济发展的新起点与新征程。未来，“数据二十条”中“构建数据基础制度，逐步完善数据产权界定、数据流通和交易、数据要素收益分配、公共数据授权使用、数据交易场所建设、数据治理等主要领域关键环节的政策及标准”，都有了高层级的落实主体。