地方养老新实践

近日，广东、四川、辽宁等省份相继发布地方版的《关于推进基本养老服务体系建设的实施意见》，各个城市也在大力推进养老体系建设：有的城市大力推进养老助餐，有的城市试点长护险，有的城市引入民间资本，有的城市培育养老产业。随着不断尝试，老龄化不仅仅给城市带来新问题，更催生出新实践。

中国的老龄化“列车”正在快速疾驰而来。2022年末，我国60岁及以上人口达到2.8亿，占总人口的19.8%，人口老龄化程度持续加深。

如何应对人口老龄化？11月2日，全国政协第九次重点关切问题情况通报会在京召开，主题是“中国式现代化与积极应对人口老龄化”。

国家发展和改革委员会副主任丛亮在通报会上表示，下一步，国家发展改革委将会同有关部门，深入推进应对老龄化国家战略，优化应对老龄化的社会环境，完善“一老一小”服务体系建设，推动银发经济发展壮大，加强战略政策预研储备，探索实践应对老龄化的有效举措。

过去两个月，民政部等先后发布了关于养老助餐、组织开展中央财政支持经济困难失能老年人集中照护以及居家养老上门服务基本规范等涉及养老服务体系建设的具体政策文件。

与此同时，地方政府在养老服务体系建设方面的步伐在加快。

21世纪经济报道记者采访了山东青岛、河北保定以及中西部地区地级市等地了解地方养老体系建设情况，不同区域的侧重点和养老服务的发展阶段有较大差异，经济发达地区和大城市在养老服务的细分领域已经有不少探索，比如北京自2009年开始在社区建设老年餐桌。与此同时，一些中西部地区的县市级单位，也在探索在财政资金有限的情况下，建设符合当地经济水平和老年人需求的养老服务路径。

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养老服务体系建设全面推进

2023年5月份，中办、国办发布《关于推进基本养老服务体系建设的意见》和《国家基本养老服务清单》以来，我国基本养老服务体系建设进入全面推进的新阶段。

尤其是最近一个月，广东、四川、辽宁等省份发布了地方版的《关于推进基本养老服务体系建设的实施意见》，并根据经济社会发展水平、老年人现实需求和政府财力状况等因素动态调整完善清单内容，发布了地方版的基本养老服务清单，将基本养老服务清单内容纳入基本公共服务范畴。

11月7日，中部地区一个人口超过500万的地级市民政局人士告诉21世纪经济报道记者，2023年从中央到地方关于养老服务体系建设方面的政策比较多，地方在养老服务体系方面也有很多新动作，比如2023年当地开始建设养老助餐点，他所在的城市目前已经建了100余家，明年计划达到250家。

中国老年学和老年医学学会社区居家养老分会副会长郑志刚告诉21世纪经济报道记者，从2013年《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》发布到现在已有十年时间，政策层面从宏观设计到越来越具体，一些养老服务探索也在从试点逐步推向全国。在养老服务体系建设方面，养老机构建设也在越来越标准化和规范化，社区和居家养老仍在探索阶段，医养结合从地方试点到了逐步推广的阶段，养老助餐已经从地方试点到全国普及的阶段。

郑志刚提到，目前国内的养老服务体系建设水平参差不齐。比如江苏、上海、山东等一些地方人口老龄化程度较高，截至2022年底，上海市60岁及以上常住人口比重超过25%，江苏省60岁及以上常住人口比重超过23%，山东省60岁及以上老年人占全省常住人口的22.1%，均超出全国平均水平，但这些地方养老服务体系建设在国内做得较好，除了财政实力方面的原因，和地方“放管服”改革做得好也有一定关系，市场主体参与度也比较高。

依照国际通行标准，若地区60岁及以上人口比重超过20%，或65岁以上人口比重超过14%，则进入中度老龄化阶段。

据21世纪经济报道记者统计，2022年浙江、山西、陕西、湖南、河北、北京、内蒙古、重庆、江苏、上海、吉林、辽宁等12个省份60岁及以上人口占总人口的比重超过20%；安徽、山东、黑龙江等3省65岁以上人口占比超过14%。加上尚未公布2022年数据，但2021年已经“过线”的湖北、天津、四川，目前我国步入中度老龄化的省份至少达到18个。

其中东北地区的辽宁和吉林，截至2022年末，60岁以上的常住人口占比分别达到27.6%和25.3%，黑龙江65岁及以上人口占全省总人口的比重为17.8%。人口流失叠加人口老龄化持续，已经成为制约东北地区经济发展的因素之一。

老龄社会30人论坛成员、盘古智库老龄社会研究院院长马旗戟表示，养老服务体系建设经过这些年的发展，现在的政策讨论一方面更强调鼓励家庭在养老中的责任和能力，另一方面也出台了老年助餐以及居家养老上门服务等政策，让社区能够更好地支持居家养老。

另外，马旗戟表示，现在大家探讨养老政策的问题，已经和当前我国人口发展呈现少子化、老龄化等人口问题联系起来考量，养老服务体系建设不只是一个狭义的针对老年人的政策。

“现在探讨养老服务体系建设已在广泛地讨论如何让国家、企业以及个人的资金更为高效地用在养老服务体系中，比如，长期护理险和个人养老金试点等。此外，围绕老人的服务政策更分类化和具体化，比如针对具体不同类型的老人，包括失能老人的兜底和对一般老人的生活服务举措，不同地区因地制宜做了很多探索。”马旗戟说。

地方政府如何应对老龄化？

11月初，民政部在山东省青岛市举办全国养老服务体系建设专题研究班，组织学员实地观摩学习青岛市养老服务体系建设经验做法。

21世纪经济报道记者联系青岛市李沧区民政局采访发现，青岛在养老助餐以及居家养老上门服务方面已经有不少经验探索。李沧区共建有38家养老机构，其中五星级机构有5家；建有居家养老服务中心及服务站，51处老年助餐点。

从全市的情况来看，青岛市大力推进助餐设施建设，并根据辖区人口总数、老年人数、居住分布等因素，合理计算规划助餐设施的布局点位，全市规划建设助餐点1500处，目前已建成906处。截至目前，全市老年助餐机构日服务老年人数约2万人次，预计2024年底实现助餐服务全覆盖。

另外，青岛在长期护理保险制度方面也有一些新实践。郑志刚表示，青岛作为全国最早试水长护险的城市之一，从2012年试点到现在已经运转得相对成熟。

青岛市民政局资料显示，截至目前，青岛全市“两证齐全”的医养结合养老机构数量达260家，占养老机构总数的90%。全市纳入长护险定点资质的养老机构数量260家、镇(街道)综合服务中心142家，占比分别达到90%、100%。目前，全市共有4.7万名老年人享受长护险补贴，年平均支出护理保险资金6.34亿元。

除了青岛，河北省保定市在建设养老服务体系方面也颇有特色。保定除了聚焦本地的老龄人口，还着力发展养老产业，吸引京津老人到河北养老。

河北保定的一位官员告诉21世纪经济报道记者，对于保定来说，作为环京周边的城市，布局养老产业符合政策要求和产业需要，在养老服务体现建设方面，当地积极布局医疗资源，解决城市养老人口最关心的医疗资源问题。

2023年3月份，为承接北京养老服务需求、疏解非首都功能，河北省还印发《加快建设京畿福地、老有颐养的乐享河北行动方案（2023-2027年）》，以满足中高端养老服务需求为目标，以环京14个县(市、区)为重点，谋划一批养老产业项目，吸引京津老人到河北养老。

上述官员曾参与保定国家区域医疗中心、国际医疗基地项目的推进工作，据介绍这些项目也属于北京疏解医疗功能的项目，在解决资金问题上则考虑通过多种投融资方式，积极争取引进社会资本投入。

事实上，在养老服务体系建设方面，不同城市财力状况差距比较大，养老服务体系建设也处在不同阶段。比如上述中部地区人口超过500万的地级市，养老助餐点建设2023年才起步，目前是按照一个老人每天补贴3元的补贴政策，涉及到助餐点运营层面的补贴政策还在制定中。

上述中部地区民政部门人士告诉21世纪经济报道记者，今年地方财政压力较大，在涉及一些养老服务体系建设方面，也在积极引进民间资本的进入，一些涉及养老服务的项目，由一些社会资本来参与轻资产运营，2023年当地新增了5家规上养老服务类企业，基层单位也通过努力争取做“三流的财政，一流的民政”。

在财政承压的情况下，如何破题老龄人口养老服务体系建设？另一个人口超过400万的地级市主政官员接受21世纪经济报道记者采访时强调，要充分吸引市场主体参与到养老服务事业中来。

“全国2.8亿的老年人，如果没有充分的市场参与，结果就是大家都享受不到好的养老的服务。”上述主政官员表示，不管是托幼，还是养老，不能都指望政府给予运营的补贴，政府的钱来源是税收，如果要增强财政负担的能力，就要加税，这对于纳税人是不利的。政府要做到对部分人群的兜底，但绝大多数人的养老要靠市场主体提供服务。

从上述主政官员招商了解的情况来看，目前养老产业中市场主体的积极性并不算高，原因就是市场化程度不够，政府对市场主体的政策还要进一步放开。

在地方版的《关于推进基本养老服务体系建设的实施意见》中，不少提到完善社会力量参与基本养老服务扶持发展政策。其中广东省提出，强化国有经济对普惠养老的支持，支持社会力量提供基本养老服务。其中提到，完善社会力量参与基本养老服务扶持发展政策，由政府无偿或低偿提供场地设施及正在享受各类优惠和扶持政策的社会养老服务机构，应优先提供基本养老服务。鼓励具备条件的地市优化养老服务机构床位建设补助、运营补助等政策，支持养老服务机构提供基本养老服务。

马旗戟表示，地方养老服务供给水平和质量的差异性是必然存在的，对于经济发展水平一般的地区，地方政府除了要有基本公共服务体系建设的概念，更应该充分地引进社会企业和公益机构等进入，涉及土地、资质方面的一些问题，需要放宽准入空间。另外，一些农村地区的地方养老服务体系建设，也要和乡村振兴的政策结合，充分发挥多方力量来解决复杂的养老问题。