21世纪经济报道记者卢陶然、李德尚玉 北京报道

还记得86版《西游记》“你挑着担，我牵着马”的场景吗？唐僧师徒四人行走的瀑布仙境，正是取景自九寨沟国家级自然保护区的珍珠滩瀑布。

（截自86版《西游记》片头）

实际上，据国家林草局数据，我国有2694处自然保护区，面积近1.5亿公顷。这些承载着人们记忆的“仙境”，其生态保护与绿色发展越来越被重视。 

近日，国务院常务会议审议通过《中华人民共和国自然保护区条例（修订草案）》（以下简称《条例》）。会议指出，修订自然保护区条例，做好与国家公园法等法律法规的协调衔接，将为高质量推进自然保护区建设提供有力法治保障。在确保生态得到保护的前提下提升公共服务功能，构建政府主导、多方参与、社会共享的机制，实现生态保护、绿色发展、民生改善相统一。 

就在修订草案通过前，1月1日《中华人民共和国国家公园法》（以下简称“国家公园法”）正式实施。国家林草局自然保护地管理司司长袁继明表示，《条例》与国家公园法共同搭建起自然保护地法律体系的“四梁八柱”。《条例》的修订是自然保护地领域一次承上启下的关键立法，是推动自然保护区实现规范化、标准化、科学化管理的法治保障。

然而，无论是国家公园还是自然保护区等其他类型自然保护地的保护问题，资金缺乏一直是长期以来存在的难题。中国人民银行已牵头制定《生物多样性金融目录（试用稿）》，为自然保护地的建设引入金融“活水”。

与国家公园法等法律法规协调衔接

我国自然保护地按保护强度等指标分为三大类（根据《自然保护地分类分级》国标）：国家公园、自然保护区、自然公园。

国常会强调，“做好与国家公园法等法律法规的协调衔接，将为高质量推进自然保护区建设提供有力法治保障。” 

要理解此次修订的价值，需要先明确自然保护区在保护地体系中的定位。中办、国办印发《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》，明确了我国自然保护地以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的体系。 

其中，国家公园是核心骨干，保护最严格；自然保护区是重要成员，聚焦特定保护对象；各类自然公园则构成庞大分支，涵盖风景名胜区、森林公园等。这2694处自然保护区，保护着珍稀濒危物种和重要生态系统。这些“绿色瑰宝”的管理需要更完善的法律支撑。目前我国自然保护地体系正在加速构建：

2026年1月1日，国家公园法正式施行，对国家公园的布局和设立、保护和管理、参与和共享、保障和监督等作了全面规定；本次《条例》的修订，则从国家层面以行政法规形式全面系统重构自然保护区的建设、保护和管理制度。

那么，《条例》是如何与国家公园法进行协调衔接的？首都经济贸易大学法学院教授、环境与经济法治研究中心主任高桂林对21世纪经济报道记者表示，在体系定位上，国家公园法为上位法，《条例》为下位法，后者不得与前者相抵触。自然保护区可根据生态价值提升为国家公园，国家公园范围内不再保留其他类型自然保护区。

高桂林指出，《条例》的修订有多项重要突破。首先在管控分区统一上，《条例》将自然保护区原“核心区—缓冲区—实验区”调整为“核心保护区+一般保护区”，与国家公园法第21条规定的分区模式完全一致。这消除了保护标准差异，实现“同一生态功能、同一管控要求”；还简化了管理流程，提高保护效率，降低执法成本；此外，也为自然保护区与国家公园的整合优化创造条件。

国常会指出，“要坚持生态保护第一、统筹保护和发展，按照自然生态系统特性和内在规律，对自然保护区实行整体保护、系统修复、综合治理。”

自然保护区的保护措施也对标国家公园法，迎来严格升级。高桂林表示，《条例》强化核心保护区“禁止一切开发建设活动”的刚性约束，坚持“山水林田湖草沙一体化保护”原则。

“《条例》首次将生态保护置于绝对优先位置，明确所有发展活动必须以生态保护为前提，突破原条例‘保护与利用相结合’的平衡表述，强化底线思维与刚性约束。”高桂林对记者介绍。 

整体保护、系统修复、综合治理则是“三位一体”的思路，高桂林指出，整体保护是指打破行政边界与要素分割，保护生态系统的原真性、完整性、连通性，解决碎片化保护导致的生态功能退化问题；系统修复则采用山水林田湖草沙一体化修复技术，恢复生态系统自我调节能力。 

综合治理是指统筹生态、经济、社会、文化等多元目标，构建政府主导、多方参与、社会共享机制。高桂林介绍，《条例》严禁围填海、房地产高尔夫球场等破坏性开发，引导生态友好型产业发展，推动绿色低碳转型。

自然保护区面临资金缺乏难题

国常会要求，在确保生态得到保护的前提下提升公共服务功能，构建政府主导、多方参与、社会共享的机制，实现生态保护、绿色发展、民生改善相统一。

在《条例》要求下，自然保护区的发展理念也迎来转型。高桂林对记者解释称，自然保护区的公共服务功能将拓展，在确保生态保护前提下，允许一般控制区开展科普教育、生态旅游等活动，提升自然保护区的生态服务价值。

要实现生态保护、绿色发展、民生改善相统一，目前已有哪些商业模式？北京绿色金融与可持续发展研究院副院长白韫雯对21世纪经济报道记者介绍了三种模式，其中“特许经营+社区共建”模式是目前解决保护与发展矛盾最有效的路径之一。

在保护区的一般控制区内，政府可以通过特许经营权公开竞价，引入专业企业开展适度的生态旅游、自然教育或科普研学。关键在于设计利益联结机制，要求企业必须聘请当地居民作为巡护员、向导，或采购社区农产品。

其次是“生态产品价值交易”模式。白韫雯表示，对于保护区内难以直接开发的生态资源，可以通过权益交易实现价值，最典型的是碳汇交易和水权交易。

最后是“两山合作社”资源整合模式。白韫雯介绍，针对保护区周边分散、碎片化的自然资源，可以由平台公司将这些资源从农户手中集中收储，进行专业化整合和提质改造，再租给市场主体进行规模化经营，农户可以获得租金、分红和务工收入。

事实上，无论是国家公园还是自然保护区等其他类型自然保护地的保护问题，资金缺乏一直是长期以来存在的难题。“例如，我国国家公园建设目前主要依赖财政资金投入，社会资金参与的范围和力度不足，金融机构在支持国家公园建设方面的作用尚未充分发挥。”白韫雯在接受21世纪经济报道采访时表示。

要改变过去过度依赖财政投入的局面，白韫雯认为绿色金融需要建立“财政+金融”的风险分担与激励机制，解决“不敢投”的问题。

白韫雯对记者介绍，自然保护区项目往往具有公益性强、投资周期长、回报率偏低的特点。金融机构介入的前提是商业可持续。“建议利用财政资金作为担保基金，通过财政贴息、绿色担保、风险补偿等政策工具，降低社会资本的风险敞口。”

例如，可以设立自然保护地绿色发展基金，由政府出资引导，吸引保险资金、产业基金等长期资本进入，通过混合融资模式支持保护区内的基础设施和生态修复项目。

此外，需要创新基于“生态资产”的金融产品，解决“无抵押”的问题。

白韫雯表示，传统信贷依赖固定资产抵押，而保护区内的资产多为生态资源。

“中国人民银行已牵头制定《生物多样性金融目录（试用稿）》并在部分地区启动试用。”白韫雯表示，该目录构建了‘目录列示+原则引导+负面约束’的立体化标准体系，金融机构应以此为契机，重点关注目录中明确的可持续林业、生态农业等领域，探索生态权益抵质押融资。

例如，基于生态系统生产总值（GEP）核算，将保护区内的特许经营权、林业碳汇收益权、景区门票收费权、生态补偿收益权等转化为合格的抵质押品。同时，大力推广绿色债券（如生物多样性保护债券）和绿色保险（如野生动物致害责任险、生态修复险），丰富融资工具箱。

白韫雯对记者强调，金融机构在介入保护区项目时，必须守住“不破坏生物多样性”的底线。“目前我们正在探索构建‘生物多样性重点区域图’，通过卫星遥感数据清晰划定生物多样性重点区域、可以帮助金融机构进行活动位置识别。”通过这样一种管控流程，不仅能引导资金投向正确的方向，更能有效规避因破坏生物多样性而引发的物理风险和转型风险。

此外，金融资本往往因信息不对称而难以识别优质项目。白韫雯建议，应建立“白名单”式的项目库机制，解决“投向谁”的问题。