李宇嘉（广东省住房政策研究中心首席研究员）

2025年12月初召开的中央经济工作会议提出，深化住房公积金制度改革，随后召开的全国住房城乡建设工作会议，在部署2026年任务中，有关着力稳定房地产市场、推动房地产高质量发展方面，均强调要深化公积金制度改革、更好发挥公积金作用。

实际上，近年来公积金制度改革一直在推进。比如，在缴存扩面方面，灵活就业人员扩面试点城市从13个扩至36个；比如，顺应新市民租赁需求增长，公积金在推动“租购并举”上取得积极效果；再比如，顺应存量更新时代到来，公积金积极支持缴存人改善居住环境，2025年共有6.53万人提取住房公积金20.43亿元用于加装电梯等自住住房改造。此外，在异地转移或购房提取方面，各地也越来越便利。等等。

那么，为何要强调公积金制度改革？笔者认为，一是受人口老龄化等因素影响，公积金缴存人数增长有所减弱，影响到普惠金融覆盖面扩大。目前，公积金仅覆盖城镇就业人员的1/3。此外，商贷和公积金贷款利差收窄，公积金低利率的优势被削弱。

二是公积金沉淀与缺口并存，支持住房消费的作用有待提升。2016年，全国公积金缴存余额4.56万亿，2024年达到10.9万亿。巨额资金沉淀在了账上，其中住房消费类提取占比不断下降，从2021年的82.2%下降到2024年的75.2%。这意味着，退休等非消费类提取上升，公积金使用活跃度有所下降，也催生了违规提取现象、代为提取等灰色产业。但同时，不管是新市民租房或买房，抑或是老旧小区改造和危旧房自主更新等民生实事，都存在巨大的资金缺口。超过2亿的灵活就业者中，缴存公积金的不足10%，他们也是新增住房消费的主体，对于利用普惠金融实现住房梦想的需求强烈。

三是公积金不能完全适应新时期住房需求的新模式。1994年国务院发布《关于深化城镇住房制度改革的决定》，推动在全国建立公积金制度。它是适应从福利分房到市场化购房转轨期，机关国有企事业单位就业职工收入积累不足（购房首付不足、月供能力较弱）、住房购置门槛高而产生的住房金融制度，具有一定特惠性。在城镇化快速推进、房价上涨期，其有效提升了住房消费能力。但随着城镇化从快速推进期转向平稳运行期，住房进入存量时代，更加强调高质量发展，新市民住房需求崛起，改善居住品质的需求崛起，原有的制度就不合时宜了。

对于公积金制度改革的方向。笔者认为，公积金告别特惠属性后需全面转向普惠性住房金融。即职工住房需求基本解决后，应面向更广群体，主要是2亿以上新市民、年轻人和外来人口、灵活就业人口等群体。同时，在制度的强制性规定和缴存者福利的直观性体验方面建立激励相容，提高自愿缴存的积极性。

首先，或可借助财政定向贴息，提振缴存公积金的积极性。对非公有制企业员工和灵活就业人员参缴公积金给予财政贴息，提高缴存带来的合理收益体验。贴息可采取阶梯式的做法，即最低额度内贴息高（如1个百分点）、超过最低额度后可降低贴息比例。这不仅能吸引最广泛人群参与，还能降低违规提取，并对新市民群体定向补贴，财政资金也用在刀刃上。

其次，应提高投资收益率，壮大公积金规模。借鉴全国社保基金投资、管理、使用的安排，在确保合理提取的基础上，强化冗余公积金在固定收益领域投资的力度，提高增值收益，提升持续缴存的积极性。同时，各地充分掌握缴存者住房消费的新模式和新变化，将增值收益用于缴存者居住领域的急难愁盼，提升“我缴存、我受益”福利体验，提振参与度并壮大缴存规模。

增值收益使用方面，一方面是对城中村、老旧小区、园区宿舍等新市民租住集中的区域、物业，在解决安全隐患、市政和公共服务设施不足或老化等“补短板”改造方面进行投资或补贴；另一方面，公积金增值收益直接投资规模较大、就业集中的国家或地方战略性企业或园区宿舍及配套服务和设施；另外，对针对灵活就业人员“午休充电”的驿站或“一张床、一间房、一套房”等新时代城市建设者之家等保租房及各类项目等进行补贴或直接投资。

再次，充分发挥公积金在新市民群体从“落脚城市到扎根城市”，从“住有所居（租房）到居者有其屋（买房）”等住房消费长周期扶持作用。进一步，探索从“安居单一账户扩展到生育养育教育等“综合民生账户”。一方面，建立公积金扶持新市民从落脚到安居在住房消费的持续扶持机制；另一方面，加大公积金在保租房、人才房“先租后买”循环的支持力度。另外，新市民首套住房需求解决后，可根据自身意愿将公积金转入对生育养育教育的账户中。

最后，在全国公积金信息平台系统上建立或搭载调剂冗余缺口模块，建立资金有偿调剂机制。目前，个贷率较低的区域往往是城市化率高峰已过、人口平均年龄偏大、住房需求基本解决、新市民和新增住房需求少的区域。个贷率较高的区域，往往是省会城市、新市民多、城镇化还在推进。可通过后者对前者适当贴息，促进资金有偿调剂。

总之，从满足合理回报、居住福利体验这两个角度提升新市民缴存的积极性，并通过提升增值收益和专项用于改善居住水平，带动新市民群体可持续的缴存，激发其不断升级的、从租房到买房、从居住到生活的全生命周期的住房消费动能，推动公积金归集、投资和提取不断做大规模的同时，形成可持续、良性的循环和闭环，并在这个过程中夯实公积金普惠金融的底色。