21世纪经济报道记者 陈思琦 深圳报道

闲置商办改医院、学生宿舍等，5年过渡期内免补地价——盘活低效存量空间，深圳再出新招。

近日，深圳市规划和自然资源局、深圳市住房和建设局印发《深圳市既有非居住建筑物功能转换实施办法》（以下简称《实施办法》）及正面清单，自2026年3月26日起施行，有效期5年。

根据《实施办法》，深圳商业、办公、旅馆业、厂房、研发用房、仓库、物流、公共服务设施、市政和交通设施等用途，且具有不动产权属证书或者由市、区政府及相关部门管理并通过竣工验收的建筑物，可申请用途临时转换，符合条件的转换方向可予5年过渡期免补缴地价等支持。

中央城市工作会议明确，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。21世纪经济报道记者梳理发现，近年来，北京、上海、广州、成都、杭州等城市相继出台存量资源转换利用政策。

其中，深圳作为最年轻、土地面积最小的一线城市，在全国所有超大城市中最早迈入“存量发展”时代。其系统性的探索与实践，将为同类城市提供重要的先行参考。

商办改医院、宿舍5年免补地价

随着《实施办法》全文发布，社会广泛关注的问题是：哪些既有非居住房屋可申请用途转换？哪些情形可申请用途转换？

《实施办法》的一大创新在于，建立“正面清单+分档管控”的转换范围体系，明确了存量建筑可往哪个方向走，同时“正面清单”采用滚动式、动态修订的模式，根据城市发展需要和工作实际适时进行态修订，实现精准引导。

目前，政策可归纳为“鼓励做”“有条件做”和“不能做”三类。

对于“鼓励做”的转换方向，纳入正面清单，享受5年过渡期免补缴地价。具体包括：①公共服务设施（文化、体育、教育、医疗卫生、社会福利、行政管理等）及社区嵌入式服务设施（养老托育、社区助餐、家政便民、健康服务、体育健身、文化休闲、儿童游憩等）；②市政设施（给水、排水、电力、通信、燃气、环卫、消防站等）；③交通设施（公交场站、社会停车场等）；④中、高等院校统一管理的学生宿舍；⑤科研设施（大科学装置、国家重点实验室等）；⑥商业、办公、旅馆业建筑物相互转换；⑦厂房、研发用房、仓库、物流建筑物相互转换；⑧发展生产性服务业、文化产业和旅游业。

“有条件做”的转换方向，即市场有需求，但应按规定补缴地价。具体包括：①公共服务、市政和交通设施建筑物，在符合土地混合使用比例规定的前提下，可转换为商业或厂房、仓库、物流；②厂房、研发用房、仓库、物流建筑物，在符合土地混合使用比例规定的前提下，可转换为商业。这类转换虽需补缴地价，但相比传统土地用途变更路径，仍大幅简化了审批流程。

转换范围并非无禁区，而是设置了“不能做”的底线约束。《实施办法》明确，功能转换不得改变原土地使用性质、年限及主体；不得影响剩余建筑物的正常使用；工业用地和存放危险品的仓储用地，若转换后会对公共环境产生严重干扰、污染或安全隐患，则不得申请转换。

通过“正面清单+分档管控”，《实施办法》为市场划定了清晰可预期的转换路径——鼓励民生设施、产业配套、科研教育；想做商业经营，有条件放行；触碰安全底线、民生底线，坚决禁止。

地价收缴政策则是保障转换推得开、行得通、走得远的关键支撑。此举一方面考虑到，部分工业、商业、办公建筑因产业迭代导致低效空置，若按传统土地用途变更路径操作，企业需一次性补缴巨额地价，动辄数千万元，导致大量潜在转换项目望而却步，存量资源无法释放；另一方面，养老托育、社区医疗、文体教育等公共服务设施亟需低成本空间快速落地，高昂的地价成本最终会转嫁给市民，抬高公共服务价格。

如今的制度设计，既为公益性、准公益性转换项目提供了低成本的试水期，大大降低企业前期投入和试错成本；又通过地价杠杆引导市场资源精准流向民生短板和产业升级领域，实现了政策精准性、财政可持续性、市场可操作性的有机统一。

“存量时代”深圳解法

去年7月，中央城市工作会议明确提出，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。

与之呼应，近年来，北京、上海、广州、深圳、成都、杭州等城市基于各自人口结构、产业特色、文化气质等，相继出台存量资源转换利用政策。

例如，上海去年7月印发《关于推进商务楼宇更新提升的实施意见》，支持存量商务楼宇分区分类兼容人才公寓、医疗服务、科技创新、商业酒店、文化体育、教育培训等功能；今年1月发布的《广州市提高土地利用效率综合改革试点实施方案》则明确，支持存量商办整栋改建为保障性租赁住房，鼓励引入老龄健康护理中心、康养机构等。

其中，深圳作为最年轻、面积最小的一线城市，在全国所有超大城市中最早迈入“存量发展”时代，2012年深圳市存量开发建设的规模就历史性地超过了新增规模。

广东省住房政策研究中心首席研究员李宇嘉谈到，近年来，深圳以园区和高楼大厦为代表的地产扩张快，但公共服务设施存在短板，特别是在老龄化、鼓励生育的新时期，适应新消费、新场景、新业态的空间相对短缺，适合产城融合发展的复合用途物业较少。

以写字楼为例，据戴德梁行统计，2025年深圳新增甲级写字楼供应71.2万平方米，净吸纳量26.4万平方米，不及新增供应的一半，全市甲级写字楼存量超908万平方米。另据第一太平戴维斯统计，2025年全年，深圳共21个甲级写字楼新项目入市，总存量同比扩张9.4%。

随着“有空间没有用”与“有需求没空间”的结构性矛盾日益突出，深圳亟需通过制度创新盘活存量资源。

（深圳首批公立“商改医”项目，5~9层为深圳大学总医院口腔中心；11~12层为深圳市中医院针灸推拿中心。图源：深圳工务署）

2022年12月，深圳印发《关于既有非居住房屋改建保障性租赁住房的通知（试行）》，率先允许闲置和低效利用的商业、办公、旅馆（酒店）、厂房、研发用房、仓储、科研教育等非居住存量房屋改建为保障性租赁住房，政策有效期3年。

2025年10月，在上文到期之际，深圳又印发了《关于既有非居住房屋改建保障性租赁住房的通知》，重点对项目改建条件、改建要求、项目认定程序等进行改进和补充，并强化了对改建项目的安全监管。

此外，深圳去年还出台了《既有商业办公用房改建医疗卫生机构、酒店、学生宿舍操作指引》，市住房建设局会同市卫健委筛选出了推拿、口腔、皮肤等10类可实行“商改医”的医疗类型。

此次《实施办法》则以正面清单管理、5年过渡期免补缴地价等支持性政策，进一步打通存量建筑向民生设施、产业配套等功能转换的堵点。

相关探索已初见成效。1月，龙岗区首个“非居改保”项目完成审批，该项目位于园山街道天然慧谷产业园，把原有闲置仓储建筑改造为993套保障性租赁住房，预计2026年投入使用；3月，深圳首批公立“商改医”项目——深圳市中医院针灸推拿中心、深圳大学总医院口腔中心正式落地前海宝中片区蓝湾商务中心。

一系列先行先试的举措，正为全国超大特大城市步入“存量时代”后的高质量发展提供一套可借鉴的“深圳解法”。