长护险制度是为失能人员基本生活照料和与之密切相关的医疗护理提供服务或资金保障的重要制度安排，也是我国社会保障体系补齐“照护短板”的关键一环。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加快建立长期护理保险制度的意见》，明确提出用三年左右时间基本建立覆盖全民、统筹城乡、公平统一、安全规范、可持续的长护险制度。经过十年试点，我国长护险已进入由局部探索转向全国建制的新阶段。当前需要关注的，不只是参保范围如何扩大，更是如何让不同地区、不同身份、不同收入水平的人群都能“进得来、缴得起、享得到、用得好”，推动制度覆盖从形式普及走向实质可及，把制度优势真正转化为失能家庭可感知、可依赖、可持续的照护保障。
普惠全民目标下推动长护险
全民覆盖的现实意义
全民覆盖是应对失能风险扩张的制度回应。 随着人口老龄化加速、慢性病患病率上升及家庭规模持续缩小，失能风险已不再是少数家庭面临的偶发事件，而是逐步演变为具有普遍性的社会风险。基本医保主要解决治疗费用，基本养老保险主要保障老年生活，而长期护理需求兼具持续性、专业性和高支出特征，恰恰处于传统保障体系的交界地带。建立面向全民的长护险制度，本质上就是以制度化方式回应“谁来护、怎么护、谁来付”的民生难题，也是积极应对人口老龄化国家战略的重要落脚点。
全民覆盖不是简单扩面，而是普惠导向下的公平覆盖。 长护险的全民覆盖，必须建立在权利普遍、责任适度、保障均衡的基础之上，既体现社会保险的共济逻辑，也体现公共政策对弱势群体的兜底责任，真正把制度触角延伸到最需要保障的人群之中。
全民覆盖有助于重塑我国养老照护体系。 长护险不仅是一项支付制度，更会深刻影响养老服务的供需格局。稳定的支付机制能够将分散、隐性的家庭照护需求转化为可识别、可购买、可监管的社会服务需求，从而带动居家护理、社区照护、康复辅助、失智照护等多元业态发展。对地方政府而言，这也是推动医养结合、促进基层服务转型、培育银发经济的重要抓手，有助于形成以需求牵引供给、以制度带动产业的良性循环。
全民覆盖还具有维护社会稳定和促进共同富裕的深层意义。 失能风险一旦完全由家庭内部承担，往往会导致照护者退出劳动市场、家庭资产快速消耗，甚至诱发因病因护返贫。把长期护理风险纳入制度化分担框架，不仅能够减轻个体家庭的沉重负担，也有助于增强居民对社会保障体系的预期稳定性，提升人民群众的安全感和获得感，使“老有所养、失有所护”从政策承诺转化为现实体验。
制约我国长护险全民覆盖的
关键堵点
第一，筹资基础仍不均衡。 从试点经验看，我国长护险制度已积累了较为坚实的实践基础，但从“局部可行”走向“全国可持续”，仍面临筹资、供给、评估和治理等多重现实约束。就筹资而言，职工群体具有稳定工资基数和参保渠道，制度衔接相对顺畅；而城乡居民、灵活就业人员和低收入家庭的收入波动较大，地方财政补助能力也存在显著差异，衔接面临约束。特别是在中西部和农村地区，越是老龄化程度较高、失能风险较大的地方，往往越缺乏充足的财政空间支持居民持续参保。若缺少更有力的中央调剂和差异化补助安排，就容易形成“名义覆盖、一地一策、实际不均”的局面。
第二，服务供给仍是决定制度成色的短板。 长护险的核心不是“发钱”，而是购买规范、可及、有质量的照护服务。目前优质护理资源仍主要集中在大中城市，农村地区和县域基层普遍面临服务机构少、专业照护人员不足、上门服务成本高等问题。服务供给不足还会进一步抬高护理成本，从而削弱基金运行效率。
第三，失能评估和待遇认定仍需进一步统一。 试点阶段各地在评估工具、等级划分、服务项目目录和支付比例等方面存在差异，容易导致同样失能程度的参保人在不同地区享受不同待遇，也不利于跨地区政策衔接和结果互认。对参保群众而言，能否被公平认定、待遇能否稳定兑现，直接影响其对制度的信任度和参保意愿，也关系到制度公平性的社会感知。
第四，制度运行的长期可持续性仍面临考验。 长护险天然具有长周期、高不确定性的特点，既需要持续积累失能发生率、服务利用率和基金收支数据，也需要建立防范欺诈骗保、控制不合理支出的精细化治理体系。与此同时，基本长护险与商业护理保险、养老服务产业之间的协同仍不充分，制度的风险分担层次和市场支撑能力还有待进一步拓展，基金安全与制度弹性都需要通过治理升级来保障。
完善我国长护险全民覆盖
实现机制的路径建议
推动长护险实现真正意义上的全民覆盖，关键在于围绕“筹资可承受、服务可获得、待遇可均衡、运行可持续”四个目标，建立彼此衔接、相互支撑的制度机制，逐步把政策原则转化为可操作、可检验、可推广的治理安排，使全民覆盖既有制度广度，也有保障温度。
第一，完善量能筹资与财政分担机制，夯实全民覆盖的资金基础。 应坚持费率制方向，按照不同群体收入能力设计缴费基数和起步节奏，对城乡居民特别是低收入群体保持较低门槛，并通过中央财政转移支付、地方财政配套、医疗救助和分类资助等方式增强兜底能力。对经济基础薄弱、老龄化程度较高的地区，应建立更有针对性的补助权重和动态调节机制，避免地区财力差异被直接转化为保障差异。同时，要根据人口结构变化和基金运行情况建立动态调费与精算评估机制，为制度长久运行预留政策空间。
第二，建立城乡统筹的服务供给引导机制，解决“参保之后谁来服务”的问题。 要把基金支付政策与服务资源布局结合起来，对居家和社区护理给予适度倾斜，鼓励服务机构向县域、乡镇和农村延伸。可依托县级医院、乡镇卫生院、社区卫生服务中心和养老机构，打造“县域统筹、基层落地、上门服务补充”的照护网络，同时加快长期照护师培养、家庭照护者培训和流动护理队伍建设，让服务能力跟着制度覆盖一起下沉。对基层护理机构和上门服务团队来说，还可通过定点准入、绩效补助和培训认证等方式提升其可持续经营能力。
第三，健全统一评估与待遇衔接机制，提升全民覆盖的公平性和可预期性。 应以全国统一的失能等级评估标准为基础，推动评估流程、复核程序、异议申诉和结果互认制度化，真正做到“一把尺子量到底”。在待遇设计上，应明确基本服务项目目录、支付边界和动态调整规则，逐步缩小不同群体之间过大的待遇落差，使制度既坚持权责对等，又避免风险更高群体反而保障更弱的逆向不公平。对于跨区域流动人口，还应同步完善待遇衔接和结算机制，避免参保人因流动而遭遇制度断点。
第四，构建社保主导、商业险补充、数字赋能的协同治理机制，增强制度韧性。 基本长护险必须坚持保基本、广覆盖的制度定位，同时也要为商业护理保险、康养服务机构和科技企业预留协同空间。可支持商业保险公司参与经办管理、补充产品开发和护理服务网络建设，形成“基本保障+补充保障+专业服务”的多层次体系。与此同时，运用大数据、智能审核、视频巡查、电子结算和物联网监测等手段，提高失能评估、服务监管和基金风控的精准度，推动制度运行更加规范高效，并以技术治理提升群众获得服务的便利性和透明度。
长护险实现全民覆盖，不是简单的参保人数扩张，而是一项涉及筹资、服务、评估、治理和产业协同的系统工程。只有把普惠理念真正落到制度设计和执行细节之中，推动更多城乡居民在需要长期照护时既能及时进入制度，又能获得稳定而有质量的服务保障，长护险才能真正成为应对人口老龄化的重要支柱，推动我国社会保障体系向“老有所养、病有所医、失有所护”不断迈进，并为中国式现代化背景下的民生治理提供更加坚实的制度支撑。
作者： 陈泽 杨雨舟 陈广东 「 陈广东为百年保险资产管理有限责任公司投资经理，陈泽为香港中文大学（深圳）健康经济学专业博士研究生，杨雨舟为香港岭南大学政策研究专业博士研究生 」
来源：《金融博览》2026年第5期
责任编辑： 刘光辉
