近期，从辽宁到西安，多地持续深化开发区体制改革，推动部分开发区管理机构“退场”、社会职能移交、运营模式转型。这标志着运行数十年的“管委会+公司”模式，正在全国多个区域进入深度调整与重构阶段，成为观察当前营商环境系统性优化的关键窗口。

这种调整折射出开发区与行政区之间长期的权责配置矛盾。作为政府派出机构，开发区管委会存在结构性身份局限：主要承担经济发展与产业培育职能，而教育、医疗、治安等社会管理事务则普遍归属所在地政府。这种“权责分离”的设计在开发初期有助于提升效率，但随着园区成熟与人口集聚，容易形成“经济事务抢着管、社会服务推着走”的治理缝隙，制约区域协同与可持续发展。

全国开发区数量众多，发展阶段、产业基础与功能定位各不相同，单一改革模板难以适应所有需求。在理顺权责关系的共同目标下，各地探索形成了多元化的体制改革路径。本期营商环境月报重点梳理了机构转制、合并新设、区政合一与企业化运作四种模式。需要说明的是，无论哪种模式，均是基于各地区域基础条件和所处发展阶段做出的适应性选择。

一、开发区管理体制改革

1.机构转制：西安撤销曲江新区管委会，辽宁大力撤并省级开发区

4月15日，《西安市国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》正式印发，《纲要》将深化开发区改革作为一项重要任务，明确提出曲江新区逐步转型为市级文旅产业集团，社会管理事务移交行政区管理，意味着运行二十余年的曲江新区管委会将逐步撤销，曲江新区正式告别“管委会+公司”模式。这不仅是西安单个开发区的转身，更是全国开发区深度整合浪潮中的一个标志性信号。

辽宁省委、省政府要求，对“成长性差、财政入不敷出、规划布局不合理、排名长期靠后”的省级经开区坚决予以整合或撤销。2025年上半年以来，辽宁已撤并了21家省级经开区，其中包括本溪经济开发区、辽阳经济开发区等。根据辽宁省商务厅数据，辽宁省级经开区数量已由92家压减至71家，撤并涉及10个地市，精简率达22.8%。

除了省级经开区的整合撤并，辽宁省政府还于2026年3月发布了《辽宁省人民政府关于同意不再保留长兴岛等5家省级高新技术产业开发区的批复》，不再保留长兴岛高新区、铁岭高新区等5家省级高新区。以铁岭高新区为例，后续将与国家级开发区铁岭经开区合并，实现“瘦身健体”。

解读：西安曲江新区的“管委会转企”与辽宁的“系统性精简”，共同诠释了“机构转制”模式的深层逻辑：通过体制层面的“撤”与“转”，实现职能的“剥”与“聚”。前者撤销运行二十余年的管委会，促其转型为市场化产业集团；后者则对省级经开区、高新区进行大规模整合撤并，推动资源向优势平台集中。两者路径虽异，但均以彻底剥离开发区承载的社会管理职能与行政负担为目标，破解“权责分离”导致的治理缝隙与发展掣肘。

当开发区度过大规模建设期，核心任务应从区域开发转向专业运营。机构转制模式适用于发展相对成熟、产业定位清晰，或需通过“瘦身健体”优化存量资源配置的区域。它并非简单的机构裁撤，而是一次深刻的体制松绑，旨在让开发区轻装上阵，将全部精力聚焦于经济发展与产业培育，为高质量发展重塑治理基础。

2.合并新设：重庆两江新区升格为行政区，打破“一区三治”困局

2025年11月，重庆发布了《重庆市人民政府关于党中央、国务院批准同意调整江北区渝北区北碚区行政区划的公告》，经党中央、国务院同意，撤销江北区、渝北区，以原两江新区规划范围为主体，整合设立两江新区行政区，新区已于2026年1月25日正式挂牌。此次调整将运行十余年的“两江新区管委会”这一经济功能区，升格为拥有完整行政、立法、司法权限的一级政府。

天津滨海新区的设立则是更早的“合并新设”实践。2009年，国务院批复同意撤销原塘沽区、汉沽区、大港区三个行政区，合并设立天津滨海新区。这次调整整合了天津东部沿海的核心发展区域，旨在改变原有三区各自为政、产业同构、重复建设的局面，通过行政资源的统一配置，打造北方对外开放的门户、高水平的现代制造业和研发转化基地。

解读：重庆与天津的实践均通过行政区划的顶层重构，实现“发展引擎”与“治理主体”的身份统一。两江新区是“以新区并行政区”，滨海新区是“合三区为一区”，两者均打破了因行政区与功能区并存而导致的规划分割、资源分散、管理内耗。这一改革的动因在于，当新区的发展深度融入城市核心功能，其经济开发使命与社会综合治理需求已密不可分，旧有的“管委会”体制在土地、财政、社会事务等方面授权不足，难以承载超大规模区域综合运营。

这一模式主要适用于发展极为成熟、产城高度融合、且被赋予国家重大战略使命的核心增长极。它旨在以完整的行政权威，统筹经济发展、城市建设与社会治理，实现“1+1>2”的聚合效应，为国家级新区在新时代承担更重使命扫清体制障碍。

3.区政合一：广州经开区、宁波经开区探索“一套班子、双区统筹”

广州经开区采用全国独有的六区合一体制。2014年1月，经国务院批准，撤销广州市原黄埔区、萝岗区，设立新的黄埔区，广州经开区（涵盖国家级经开区、高新区、保税区等多重功能）与新的黄埔区，打破藩篱合署办公，完全由同一套领导班子管理，开发区的经济功能与行政区的社会管理职能被置于同一决策核心之下，实现机构、人员、财政、规划的全方位深度融合。

宁波经开区早在2002年便与北仑区实行“一套班子、两块牌子、一体运作”的管理体制。2022年，宁波市进一步将区域内多个国家级开放平台（如保税区、梅山新区等）整合，统一由新的宁波经济技术开发区（与北仑区合署）管委会领导，形成“一套班子、统领多个国家级平台”的升级版架构。在这一体系下，北仑区的全域社会治理为经开区产业发展提供了坚实基础，而经开区的开放政策与产业动能又直接助推了北仑区的城市升级。

解读：广州经开区、宁波经开区通过区政合一、合署办公，将人事与组织统一起来，有效化解功能区与行政区的权责分割难题。这一模式确保了区域发展战略意图的高度一致与执行效率，使得土地、财政、编制等关键资源得以在全区范围内（既包括产业板块，也包括城市板块）通盘考虑、优化配置，实现了效益最大化。此外，企业无论是办理产业项目审批还是解决员工子女入学，无需在“管委会”和“区政府”之间往返奔波，营商环境显著提升。

这种模式尤其适用于那些开发较早、产城融合程度已非常高、经济功能与社会管理难以物理切割的成熟区域。它不是过渡方案，而是一种经过验证的、能够持续释放统筹协同红利的稳健体制。它让“开发区”的灵活高效与“行政区”的规范完整优势互补，最终塑造了一个更具竞争力的、完整的城市经济单元。

4.企业化运作：上海漕河泾开发区“无管委会”市场化范式

上海漕河泾开发区创立之初就未设立传统的政府派出机构“管委会”，而是全权委托上海漕河泾新兴技术开发区发展总公司（后改制为“临港集团”下属的漕河泾开发区总公司）负责区域的整体开发、建设、招商、运营与服务。该公司作为市属国有企业，完全按照市场化原则运作，承担了从土地开发、基础设施建设，到招商引资、企业服务、园区物业、产业投资乃至品牌输出的全链条职能。政府的角色则退居幕后，主要负责宏观规划、政策供给与行业监管，形成“政府引导、企业运作、市场主导”的清晰格局。

解读：企业化运作模式将开发区视作一个需要长期经营、自负盈亏的“产品”与“平台”，其核心逻辑是“专业人做专业事”，通过市场机制实现资源的最优配置，跳出了“行政机构如何改革”的思维框架，从根本上避免了日后可能出现的“政企不分”、“权责不清”等问题。

这种模式要求极高，它通常适用于市场经济规则成熟、法治环境完善、政府监管能力强的核心都市圈，并且更适合定位清晰、规模适中的专业化产业园区，而非需承担大量社会管理职能的综合性新城。

二、招商动态

1.扬州经开区：引进20亿新能源电池回收与高端铜材精深加工项目，完善“两主多强”产业布局

4月17日下午，扬州经济技术开发区与江西金叶科技集团举行金叶集团华东基地项目签约仪式。本次项目精准聚焦新能源电池回收与高端铜材精深加工，计划总投资20亿元，是扬州经开区深化以新能源、新型显示为主的“两主多强”产业布局、推动绿色低碳发展的又一重大成果。

解读：本次项目签约不仅有助于扬州经开区补强新能源产业链的关键循环环节，提升区域产业韧性与附加值，也体现了经开区推动制造业向绿色化、高端化转型的明确方向。此次签约反映了地方围绕主导产业开展精准招商、优化营商环境的实效，对推动产业集群发展与转型升级具有示范意义。

2.昆山经开区：引入半导体高端材料总部，建设国内首条全产业链集成电路材料大规模量产线

4月21日，昆山经开区举行兴华清科半导体高端材料项目签约仪式。兴华清科专注于高端半导体关键材料国产化研发与生产，核心产品覆盖研磨抛光液、研磨垫、清洗液等集成电路制造核心耗材。此次签约，企业将总部及上市主体整体落户昆山开发区，项目总投资13亿元，规划建设国内首条全产业链集成电路材料大规模量产线，并配套建设设备与材料联合验证线，全面达产后预计年产值超10亿元、年税收超6000万元。

解读：项目落地将推动昆山经开区半导体产业从封测、制造向核心材料环节的关键跃升，直接补强产业链前沿的短板。这既是基于当地深厚电子信息产业集群的必然选择，也得益于昆山经开区“签约即发照、拿地即开工”的高效营商环境，实现了从“世界工厂”向“核心供应链掌控者”的转型。

3.青岛西海岸新区：以高效服务签约10亿大型重载无人机研发制造项目

4月18日，西安俊凯大型重载无人机制造基地项目签约落地。该项目总投资10亿元，聚焦大型重载无人机研发制造，全部投产后预计贡献产值超90亿元、税收4亿元，项目从对接至落地仅历时半年。

解读：该项目的快速落地直接体现了青岛西海岸新区作为青岛低空经济核心承载区的深厚产业基础，以及“拿地即开工”“竣工即投产”等高效营商环境的有力支撑。项目建设不仅补强了大型重载无人机这一产业链关键环节，更彰显了新区以精准服务吸引龙头、加速打造百亿级产业集群的发展路径。

三、风险观察

1.江宁经开区：为争先进位“购买”异地出口数据，损害公平竞争环境

4月20日，中央层面整治形式主义为基层减负专项工作机制办公室会同中央纪委办公厅通报了南京市有关部门对外贸数据只考不核，有的区为争先进位不惜“购买”异地出口数据的问题。2018年至2025年6月，南京市江宁经开区使用大额财政资金“购买”异地出口数据。

解读：江宁经开区“购买”异地出口数据行为，不仅造成公共资源浪费、破坏公平竞争环境，更会扭曲市场信号、严重损害政府公信力与法治基础，从根本上破坏营商环境的公平性与可预期性。这提示各地必须彻底摒弃“唯数据论”的畸形政绩观，将工作重心转向夯实服务企业的实效，并通过深化考核改革、强化数据治理，建立以真实质量和长远生态为核心的健康竞争导向。