21世纪经济报道记者王峰 北京报道

近日，《关于推行常住地提供基本公共服务的实施意见》（下称《实施意见》）公开发布，这是国家层面首次围绕常住地提供基本公共服务出台的专门文件。

我国长期在城镇居住生活但未落户的群众超过2.5亿人，其中进城农民工及随迁家属有1.7亿人。

在5月26日国务院政策例行吹风会上，国家发展改革委副主任郑备说：“推行常住地提供基本公共服务，促进未落户常住人口与户籍人口同等享有基本公共服务，是推进农业转移人口市民化的一项迫切任务，是广大新市民最关心、最直接、最现实的利益诉求。”

5月26日吹风会现场  图片来源：国新办网站

《实施意见》具有多重意义，事关释放国内需求潜力，事关公平享有基本公共服务，涉及随迁子女教育、公租房、职工社会保险、基本医疗保障、就业基本公共服务等领域重点任务。

21世纪经济报道从《实施意见》和吹风会内容中梳理出八大信号，彰显基本公共服务均等化将迎来一场深层次改革。

信号一：释放国内需求潜力

政府工作报告把着力建设强大国内市场作为2026年首要工作任务，要求坚持内需主导，统筹促消费和扩投资，拓展内需增长新空间。

《实施意见》也开宗明义地指出，由常住地提供基本公共服务，逐步消除基本公共服务与户籍挂钩因素，促进未落户常住人口与户籍人口同等享有基本公共服务，有利于满足人民日益增长的美好生活需要，对提升城镇化质量、释放国内需求潜力、构建新发展格局具有重要意义。

国务院发展研究中心原副主任刘世锦在接受21世纪经济报道专访时曾表示，当前，我国需求不足主要是消费不足。其中，商品消费仍有提升的空间，教育、医疗、保障性住房、社保、养老等发展型消费不足。城市居民面临教育、医疗、保障性住房的压力，但是消费缺口最大的还是农村居民，重点是3亿农民工、1亿多进城农民工。

“大力提振消费，要推进系列结构性改革，包括提升基本公共服务水平、提升城市化质量、优化收入分配、调整长期以来形成的‘重投资轻消费’的政策导向等。”刘世锦说。 

信号二：落实落细“人、钱、地、设施”挂钩政策

推行常住地提供基本公共服务，意味着逐步消除基本公共服务与户籍挂钩因素，是我国公共服务供给的一次重大改革，但也面临各地意愿、能力不统一的难题。

北京大学政府管理学院教授马亮认为，既要避免对外来常住人口“另眼相待”，进一步拉大社会不平等，也要考虑本地户籍人口的基本公共服务不受到严重冲击。这意味着基本公共服务提供始终是一个“平衡术”，需要兼顾户籍人口与非户籍人口，避免厚此薄彼。

郑备介绍，《实施意见》充分考虑常住地提供基本公共服务带来的增量成本，落实落细“人、钱、地、设施”挂钩政策，让人口流入地政府接得住、担得起、办得好。

财政方面，完善基本公共服务领域转移支付政策，加强对人口流入地的财力支持。用地方面，增加人口流入地民生建设用地指标，明确结构调整、用途转换等安排。设施方面，推动按照常住人口数量和服务半径优化布局公共服务设施，加大对人口流入地民生项目的支持。

“在本地投入财力的同时，也要畅通中央转移支付和跨地区转移支付，使‘人头费’实现分摊和共担。目前各类基本公共服务的财力投入，是中央和地方按一定比例分摊，未来需要探索更加精细化的央地投入比例，适应常住地提供基本公共服务的需求。”马亮告诉21世纪经济报道记者。

信号三：推广居住证互通互认

随着经济社会发展，人口迁移越来越频繁，如何推动公共服务“随人走”？

郑备介绍，《实施意见》以居住证和居住年限互认为抓手，促进公共服务接续享有。《实施意见》明确，推广居住证互通互认、常住年限或常住积分转换等经验，保障流动人口连续享有基本公共服务。探索在京津冀、长三角、粤港澳大湾区等区域或以省、城市群、都市圈为单位先行先试。

“这就是说，当常住地发生变化时，在前一个城市的居住年限可以在当前所在城市以一定的方式累计或折算，从而继续享有公共服务。这些政策将逐步推广，不断扩大实施范围。” 郑备说。

公共服务“随人走”的前提，是加强流入地对公共服务供给“盘子”的预测和统计。“特别是要加强供需关系管理，摸清服务资源和人口底数，避免供需错配。”马亮告诉21世纪经济报道记者。

信号四：因地制宜放宽在流入地参加中考报名条件

目前，义务教育阶段随迁子女在公办学校就读或享有政府购买学位的比例已提高到97%。

《实施意见》提出，学龄人口流入多的城市政府，要做好存量学位资源挖潜和整合利用，按需新增学位，提高随迁子女就读公办初中比例，推动随迁子女纳入常住地学前教育、高中阶段教育公共服务范围等举措。

教育部基础教育司负责人游森介绍，教育部将推动建立基本公共教育服务与常住人口挂钩机制，推动强化人口流入地政府责任，加强对城镇化进程及常住人口变动趋势的研判，科学合理调整中小学布局，进一步提高教育资源统筹利用水平，挖掘学位供给潜力，逐步提升进城务工人员随迁子女在义务教育阶段公办学校就读的比例。

游森还介绍，教育部将落实国家“十五五”规划纲要部署要求，实施普通高中内涵建设和县中振兴行动，持续扩大普通高中教育资源，因地制宜放宽在流入地参加中考报名条件，推动符合条件的随迁子女连续接受基础教育。

信号五：进一步提高灵活就业人员参保率

《实施意见》提出，全面取消在就业地参加职工社会保险的户籍限制，研究促进灵活就业人员参加职工基本养老保险的政策措施。

人力资源社会保障部规划财务司司长张立新介绍，在推动灵活就业人员参加企业职工基本养老保险方面，人社部会同相关单位进行了积极探索和实践，推动实施“一放开、三灵活”工作举措。

“一放开”是指各地普遍放开灵活就业人员参加职工养老保险户籍限制。

“三灵活”中的第一个“灵活”是指灵活就业人员可以在就业地或者户籍地之间灵活选择参保地，也就是参保地灵活。第二个“灵活”是可以在参保地职工养老保险缴费基数上下限范围内灵活选择缴费基数，也就是缴费基数“灵活”。第三个“灵活”是可以在按月、按季、按半年、按年缴费之间灵活选择缴费方式，也就是缴费时间“灵活”。

张立新介绍，人社部正会同相关单位对支持灵活就业人员参加养老保险做进一步深入研究，增加制度的包容性和灵活性，进一步提高灵活就业人员、新就业形态人员的参保率。

信号六：完善未落户家庭申请公租房条件

《实施意见》提出，推动更多城市将稳定就业居住的未落户常住人口家庭纳入公租房保障范围，按照就业居住年限、住房困难程度确定保障对象，稳步推进灵活就业人员参加住房公积金制度等举措。

住房城乡建设部住房保障司司长徐亮介绍，2008年到2025年，全国共建设筹集约1600万套（间）公租房。到2025年底，有140多万户困难群众正在领取货币补贴。累计有300多万在城镇稳定就业居住的农民工获得了公租房保障。

住建部将指导各地优化公租房政策，制定完善未落户常住人口家庭申请准入条件，明确就业、居住年限要求，住房、收入困难标准。对符合条件的未落户常住人口家庭，及时纳入公租房轮候库。依托轮候库掌握需求，充分尊重群众意愿，通过实物配租、货币补贴等方式，在合理轮候期内实施保障。

信号七：扩大异地就医直接结算险种范围

《实施意见》提出，加强异地就医直接结算管理服务，提升异地就医备案管理和结算报销可及性、便利性。各地不得将办理职工医保退休人员待遇与在当地按月领取基本养老金绑定。

国家医保局规划财务和法规司司长蒋成嘉介绍，目前，跨省异地就医直接结算服务已覆盖各类参保人群、各类就医场景，住院费用跨省直接结算率达到90%以上。“十四五”期间，全国共有7.28亿人次享受了跨省异地就医直接结算的便捷服务，减轻群众垫资超7000亿元。

国家医保局将进一步扩大异地就医直接结算险种范围，进一步推动实现职工医保个人账户跨省共济，推动实现更多高频服务事项“异地可办、就近能办”。

信号八：支持劳动者享受与当地居民同等的就业服务

《实施意见》提出，对符合条件的城镇常住人口，依申请认定为就业困难的人员，按规定落实就业援助政策，支持农民工参与技能人才评价等举措。

张立新介绍，完善就业支持和公共服务体系，是解决结构性就业矛盾非常重要的抓手。

人社部将推动建设“家门口”就业服务站、零工市场，打造“15分钟就业服务圈”，支持每位劳动者在常住地享受同当地居民同等的就业服务，向有意愿的常住人口提供针对性创业服务，对符合条件的常住劳动者，按规定及时开展就业困难人员认定。

近年来，城镇基本公共服务覆盖范围不断扩大，大约四分之三的基本公共服务项目，持居住证的未落户常住人口均可享有。

这也意味着，尚未由常住地提供的基本公共服务，以及尚未向新市民提供基本公共服务的地方政府只剩下“难点”。比如，当前，全国除个别城市外，外地户籍中小学生、学龄前儿童均可持居住证本地参保。

郑备指出，下一步关键是抓好《实施意见》的贯彻落实。将指导人口流入城市“一城一策”建立健全常住地提供基本公共服务的制度，强化跟踪问效，在高质量发展综合绩效评价中加强基本公共服务相关监测评价，压实地方政府主体责任。