21世纪经济报道记者韩利明

为做好2026年上海市深化医药卫生体制改革工作，日前，上海市卫生健康委员会等八部门制定了《2026年上海市深化医药卫生体制改革工作要点》（下称《工作要点》）。

《工作要点》以“三医”协同发展和治理为根本路径，聚焦公立医院人事薪酬制度改革、分级诊疗制度建设、数智科创赋能、医保医药改革等重点，推动医改从“夯基垒台”迈向“系统集成”。

上海市卫生和健康发展研究中心主任金春林向21世纪经济报道记者指出，2026年作为“十五五”规划推进的关键之年，上海本轮医改以系统集成改革为核心，将从医疗资源配置、基层就医体系、行业发展生态等多个维度，推动上海医疗行业实现深层次升级。

“本轮改革将持续夯实上海超大城市医疗治理优势，为国内乃至国际一流医学中心城市建设，输出可复制、可推广的上海医改样本。”金春林补充，“同时改革落地过程中仍存在多重现实卡点，需多方协同发力破解难点，充分释放政策红利。”

图片来源：上海市卫健委官网截图

构建全新发展格局

作为2026年上海卫生健康领域的纲领性文件，《工作要点》推出一系列系统性、突破性、落地性极强的改革举措，全方位补齐上海医疗发展短板、激活行业内生动力，为上海卫生健康事业高质量发展筑牢制度根基。

其一，在公立医院高质量发展层面，《工作要点》坚守公益性核心导向，打出运行机制、人事薪酬、人才培养“组合拳”。

政策明确按规定落实政府投入责任，拓展多元补偿渠道，防范化解公立医院欠薪和债务问题；稳妥推进内部薪酬制度改革试点，落实“两个允许”和“三个结构调整”要求，缩小不同科室、不同岗位之间的薪酬水平差距。

人才建设方面，上海创新探索市区两级分层评审机制，优化卫生职称评审标准。同时推进卫生健康人才培养，强化基层和紧缺专业人才培养，完善规培基地管理和动态调整制度。

其二，在分级诊疗体系建设上，上海持续巩固“顶天、强腰、立地、筑基”的医疗服务格局，通过网格化布局、一体化运营破解资源失衡难题。

政策明确支持市级医院聚焦疑难重症诊治、核心技术攻关和医学科研创新，提升市级医院郊区院区服务能级。同时引入国际优质医疗资源落户虹桥、浦东等医学园区。

针对区级医疗机构，完善“一区一策”，积极探索“大专科、小综合”的差异化发展路径。同时实施医疗卫生强基工程，推动社区卫生服务中心做实社区首诊、医养结合、慢病管理、安宁疗护等工作，优化家庭医生签约服务，夯实分级诊疗基层根基。

其三，在数字科创与中医药创新领域，《工作要点》明确，上海将推进建设卫生健康数据平台，搭建医学人工智能指挥舱、MaaS服务平台，落地居民健康画像、个人医保云、统一影像云等数字化应用，以数智技术赋能主动健康管理。

科研层面，持续推进国家临床医学研究中心建设，促进科研成果转化。动态更新“新优药械”目录，畅通创新药械临床落地通道。此外，在中医药领域，深化国家中医药综合改革示范区建设，新增一批中西医协同“旗舰”医院，打造“海派中医”国际医疗品牌。

其四，医保医药领域改革同步纵深推进。根据《工作要点》，上海将落实DRG/DIP 3.0版分组方案，推动两种支付方式协同融合。同时健全多层次医疗保障体系，推进商保直赔扩面。

在药耗采购与审批环节持续提质增效，落实国家药耗联采任务，扩大集采药械基层、民营机构、零售药店覆盖范围，全覆盖抽检集采品种质量，同时优化创新药械审评审批流程，明确禁止医疗机构以药耗占比等指标限制创新药械入院，加速优质创新药械落地惠民。

重塑上海医疗服务与行业生态

一系列改革举措层层落地、同向发力，在金春林看来，《工作要点》将从资源布局、基层服务、行业机制三大维度，重塑上海医疗卫生服务体系与行业发展生态。

首先，医疗资源配置实现优化，破解长期存在的医疗资源虹吸难题。本轮医改明确“顶天、强腰、立地、筑基”的发展方向，通过推进紧密型城市医疗集团建设，推动医疗体系内人、财、物、信息等核心要素深度整合、一体化统筹运行与统一管理。

“目前，闵行、青浦、嘉定三区已率先开展先行试点。要建设基于网格化、网络化的区域性医疗中心为牵头单位的医疗集团。这一改革能够有效推动全市医疗服务同质化发展，为分级诊疗制度落地筑牢资源基础。”金春林补充。

其次，基层就医体系从被动承接转向主动赋能。《工作要点》明确三大突破方向，一是推进号源优先预约，从量的覆盖转向质的优化，衔接社区互联网诊疗服务；二是推动社区病床重点向康复护理、安宁疗护领域转型，配套建设智慧病房；三是打造特色科室，依托医疗集团内上级医院的技术、资源，逐年培育一批具备区域影响力的社区特色科室。

金春林进一步指出，通过系列改革，基层医疗机构将在慢病管理、康复护理、心理健康服务等领域形成差异化竞争优势，不仅能满足群众就近就医需求，更能切实解决群众实际诊疗问题，成为分级诊疗体系高效运转的核心助力。

最后是行业生态方面，从规模驱动向价值驱动重塑。公立医疗机构改革的核心在于公益性导向的落实。“在薪酬制度改革方面，已经选择了5家大型综合性医院开展内部薪酬改革试点，构建‘以岗定责、以岗定薪、责薪相适、考核兑现’的分配体系，这一系列动作共同指向一个方向，医疗机构生存发展不再依赖多开药、多检查，还要靠提升技术含量、控制成本、改善服务来获得合理回报。”金春林补充。

直面现实卡点，多方协同攻坚破局

纵观《工作要点》，其涉及多领域、多主体、多环节调整优化，在落地推进过程中，机制衔接、技术壁垒、利益统筹等现实难题不容忽视。谈及改革落地挑战，金春林认为，本轮医改推进主要面临三大核心卡点。

具体来看，其一，目前紧密型医疗集团在人、财、信息等要素一体化管理方面，存在难度，多数机构仍为松散式运营。同时分级诊疗“上转容易下转难”问题突出，大医院接收患者意愿强，但对康复、慢病稳定期患者下转动力不足，患者意愿也不强。

其二，数字赋能与数据壁垒之间存在矛盾。《工作要点》提出的医疗AI指挥舱、居民健康画像等数字化建设目标极具前瞻性，但行业长期存在数据标准不统一、业务流程割裂、资源重复建设等问题，跨系统、跨机构数据互通难度大。此外，医疗数据隐私保护、安全边界、商业化应用等相关制度尚不健全，制约数字医疗落地见效。

其三，人事薪酬改革实操难度大。薪酬改革顶层设计清晰，但落地实操中，“两个允许”政策未能完全落地，不同科室、岗位的薪酬差距平衡、人员权益保障等利益统筹问题突出，改革推进阻力较大。

针对系列改革堵点难点，在金春林看来，破解医改难点，需要政府、医疗机构多方协同发力，完善配套保障体系。

“一是要做好三医协同，压实公立医院公益属性。二是依托医保支付改革构建正向激励机制，推动医疗集团从形式联合转向实质紧密运营。细化医疗集团留存资金分配制度，将资源下沉、基层赋能等指标纳入考核，建立长效利益导向。三是加快医疗数据制度创新，制定统一的数据开放、使用、管理标准，明晰各方权责，依托先行先试开展数据安全开放试点，破除数字化改革制度壁垒。”金春林进一步分析。

同时，“医疗机构层面需完成三大核心转型适配新医改。”金春林指出，一是从规模扩张模式转向精细化运营与成本管控；二是深化价值导向薪酬改革，合理优化岗位薪酬差距；三是主动对接多层次医疗保障体系，积极联动商业保险，丰富医疗服务供给。