近日，因一则取消招聘政府基层工作人员计划的信息，黑龙江鹤岗市实施财政重整计划进入公众视线。鹤岗是一个资源型城市，近年因资源枯竭而陷入困境，此前曾因出现一套房产仅售数万元而“知名”全国。

财政重整一词首次出现于2016年出台的《地方政府性债务风险应急处置预案》，是指当某地区出现债务风险时，进行的应急状态，要求其开源、减支、处置资产、申请上级救助，直至债务风险得到缓解、控制时，才能结束财政重整状态。2018年四川资阳的两区县曾经出现过财政重整并于2019年结束。所谓债务风险是指市县政府一般债务付息支出占一般公共预算支出比例或专项债务付息支出占政府性基金支出比例超过10%的时候。但据媒体披露，鹤岗市此次进入财政重整并非因为付息支出占比较高，而是无力支付到期政府债务利息及本金。

综上所述，财政重整是地方政府可以发债地方债券的产物，2014年以前，《预算法》规定“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字”，名义上，地方政府不可能有债务。但2008年以来的地方政府融资平台兴起，这些平台实际上以地方政府的信用进行融资。此后政策趋向开正门、堵后门，2014年修订的《预算法》允许地方政府发行地方债券，融资平台承担的银行贷款逐步转换为向公开市场发行的地方债券。

与银行贷款不同，公开市场发行的债券要求更多的信息透明度，也有更强的还款约束，一旦违约，负面影响会很大，还可能传染到其它地区，因此各级政府高度关注地方债券的债务风险。这也成为一个强有力的制度约束，比银行贷款更加严格，财政重整正是在这种制度环境中诞生的。客观的说，这并非全是坏事，总比地方政府无力偿还银行贷款而公众一无所知要好，这也是“地方政府债券置换地方政府债务”制度设计之初“开前门、堵后门”的初衷。

财政重整状态对地方政府有很多硬约束，比如“三不一退”（不得新批政府投资项目等）、“削减经费”（三公支出等项目“零支出”、削减除基本运行以外的可选支出）、“缩编裁员”（停止新增编制、核减编制）等，这些内容也是以往地方政府最有冲动支出的项目，这些都有助于财政收支的再平衡。

财政重整还只是一个权宜之计。首先他只针对债券这一显性的债务风险，地方政府在债券市场以外的债务列入债务风险，这可能会低估部分地区债务风险的程度。但地方债务的度量是一个复杂的事情，在集中化的财政体制中，很难进行有效的管理。

其次，集中化的财政体制中，上级政府对下级政府有一系列的要求，例如减税、化债、保障民生支出和基本运行，这些目标之间往往是冲突的。上级政府对这些目标的追求也让上级政府对地方政府实际承担了较强的兜底的责任，例如据媒体报道，鹤岗此次无法还本付息，但没有违约。

目前上级政府对地方政府的运行事实上承担了一定的兜底责任，通过转移支付、救助等手段承担了地方政府体制内人员的工资发放和债务代偿的责任，这种局面可能会弱化地方政府自我约束的动力。

从长期来看，适度赋予地方政府财政自主权，减少对地方政府的财政政策目标要求，适当降低上级政府的兜底责任（通过转移支付等实现），但给予地方更为合适的财权，让地方有动力自主平衡收支，这才是更为长久和健康的财政体制。

（作者系上海金融与法律研究院研究员）