今年以来，全球范围内极端气候灾害频发，如美国洪水和干旱等极端气候灾害导致未播耕地面积比往年同期激增了两倍有余，再如印度高温灾害也导致大米种植面积骤减了13%左右。本周以来，阿联酋，巴基斯坦遭遇到历史性的洪涝灾害，其中阿联酋已经是连续两年都出现洪涝灾害了。我国也不例外，据应急管理部不完全统计，今年上半年各种自然灾害已造成3914.3万人次受灾、178人死亡失踪、128.2万人次紧急转移安置，倒塌和损坏房屋分别1.8万间和28.7万间，农作物受灾面积3618.9千公顷，直接经济损失888.1亿元。近来川渝地区也发生了极端高温干旱。全球范围内极端灾害常态化已成为我们全人类难以忽视的一个重要议题。为了更好地积极应对极端灾害常态化，我们亟需着力提高预防随机性、常态化极端灾害事件应急管理能力，提高防灾、减灾、救灾等全过程应急管理体系和能力成为新时代当务之急。

全球极端灾害常态化的内涵和特征

按照世界气象组织的规定，极端灾害主要指严重偏离常态、并且接近或超出已有变化极值的灾害事件。在统计学意义上，极端灾害理应不经常发生。但近年来全球范围内极端灾害却已呈现常态化态势，主要表现为灾害地域从小范围到大范围、灾害时期从短时间到长时间、灾害程度从低水平到高水平等灾害特征。

灾害影响范围从小到大局势突出。近年来洪涝、高温和干旱等极端灾害在全球范围内频发。部分区域的极端灾害是气候变异和气候变化的综合结果，这种极端灾害已经成为全球普遍现象。

灾害持续时间从短到长趋势明显。全球气候变化加剧导致了极端天气气候事件的发生，极端灾害天气持续时间逐渐加长，造成直接或间接损失越来越大，极端灾害天气事件尤为严峻。尤其值得关注的是，近年来时常发生短期内同一地方旱涝灾害交替发生的现象，这种截然不同的灾害事件交叉发生为应急管理提出了巨大挑战，如应急物资流通、应急机制转变、应急人员组织等。

灾害影响程度从弱到强持续严峻。极端性强降雨、台风、干旱、寒潮等自然灾害影响离我们越来越近，这也正说明当前极端灾害影响程度正逐渐增强。从灾害影响程度来看，近年来国内外极端灾害天气已不是短暂的气象灾害、已经有向气候灾害靠近的趋势。

极端灾害常态化的问题和挑战

极端灾害常态化应急体系尚需优化。应急管理体系是建立在非常态化的极端灾害天气大前提下的，难以适应极端灾害常态化问题。仅仅停留在政策制定和国家力量的运用上是有限的，现有应急管理体系对基层政府和社会组织、普通公众的有效引导还待加强，导致一些地方在极端灾害来临时花费高额时间成本和物质成本组织和动员当地专业化救援力量，难以短时间内组织有效力量防灾、减灾和救灾等应急管理。

极端灾害常态化应急能力尚需提高。极端灾害天气是全域性的，而应急管理能力在区域间、城乡间和部门间存在明显的职能和权责异质性，这在城乡之间尤为突出。应急管理资源主要集中于城镇地区，农村应急管理存在一定的不足，尤其应急管理人员素质还不够高，村民自发形成的应急救援团队接受的应急管理工作专业培训有所欠缺，处置突发事件的能力不强。

极端灾害常态化应急预警尚需完善。极端灾害在大范围、长时段来看是随机发生的，难以进行小尺度、短时间的精准预测，这为防灾、减灾、救灾等全过程应急管理带来了巨大的现实挑战。虽然新技术催生的各类专业预警监测系统在使用上为极端灾害预警带来了技术可能，但不同地区间不同部门（如公安、交通、民政、自然资源、水利、卫生等）在实践层面的关联协同程度还有待提升，这无形中又提高了极端灾害发生的系统性风险。

从防灾、减灾和救灾等维度提出对策

为了更好地应对极端灾害常态化所带来的巨大问题和严峻挑战，从防灾、减灾和救灾等三个维度，为新时代我国应急管理工作尤其基层政府层面提出几点对策建议。

第一，构建常态化应急管理体系，提高防灾能力。防灾关键在于灾害发生前争取一切有助于防止灾害发生和减少灾害损失。对地方政府而言，应着力增强城市设施防灾抗灾能力，定期对重点区域、重要部位和重要设施开展极端天气应对能力评估。对社会组织而言，应积极发挥在应急救援体系中的重要作用，强化联演联训和区域联动，做好应急队伍和物资的资金保障工作，建立抢险救援备用金制度。对居民个人而言，应提高防灾意识和自救能力，增强遇险不慌、积极自救、配合营救的意识和能力，积极参与避险避灾逃生演练和极端天气情景体验等活动。

第二，完善极端灾害预警机制，提高减灾能力。减灾关键在于通过发挥因素的作用，竭尽全力控制致灾因素，防止和减少灾害的发生概率，减轻灾害给人类造成的损失。基层政府既要强化极端天气的识别和预判，加强极端天气短临预报能力，提高预报精准度和延长预见期；更要充分利用新技术和新媒体等手段提升预警信息传播能力和效果。

第三，加强救援指挥体制机制建设，提高救灾能力。救灾关键在于灾情发生后最急迫的减灾措施和保障政策。救灾成败与否直接取决于是否有一个综合实力强的救灾队伍。应对极端灾害常态化要加强应急管理团队建设，建设一支专常兼备、反应灵敏、作风过硬、本领高强的应急救援队伍。应通过与地方专业队伍、志愿者队伍相结合等方式充分发挥社会组织力量，更要发动群众基础性力量，整合资源、统筹力量，广泛发动群众、依靠群众。

第四，做好应急管理全域化基础工作，应对极端灾害动态演变挑战。应积极采用大数据、云计算、物联网和人工智能等新技术手段，重点推进“综合风险一张图”在极端灾害应急管理的工作应用，提升镇、街、村级数字应急避险应用程序的使用和覆盖率，建立高效的应急联动响应机制。同时，应着力推进标准化建设，打破各部门信息壁垒，提升极端情况下“乡自为战、村自为战”能力。

总体而言，为了更好地应对我国极端灾害常态化态势，新时代我国要积极建立健全防灾、减灾、救灾所构成的全过程应急管理，以此为改革突破口着力推进应急管理体系和应急能力现代化工作。

（作者单位：山东大学政治学与公共管理学院）