近日，“榆林夫妇卖5斤芹菜被罚6.6万元”的新闻登上了央视，为社会各界所广泛关注。这次的事件本身并不复杂，但是其中却反映了基层执法层面的很多问题，其中最主要的就是因为机械执法所导致的处罚严重失衡的问题。

首先我们需要明确的问题是，本案当中的这个饱受抨击的处罚有没有法律依据？根据现有的报道，相关部门开出罚单的理由是“不能如实说明进货来源，未履行进货查验义务，涉嫌经营超过食品安全标准限量食品的行为”，显然，有关部门将当事人的行为性质认定为食品安全问题。而根据《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》（以下简称《办法》）第50条的规定，对于在市场、商场、超市、便利店等进行的销售食用农产品的活动，如果出现销售“致病性微生物、农药残留、兽药残留、生物毒素、重金属等污染物质以及其他危害人体健康的物质含量超过食品安全标准限量的”可以适用《食品安全法》第124条第1款的规定予以处罚，即没收违法所得，并处五万元以上十万元以下罚款。有关部门在这里开出的，没收违法所得20元，并处6.6万元罚金的行政处罚的决定，是在本条所规定的范围之内的。然而，这就是法律适用的唯一答案吗？如果法律适用的结果，是引起社会如此大的争议，那应该属于条款设置的问题。但在这里，出现错误的显然不是法律条款本身，而是执法者。

在本案当中，当事人所销售的是芹菜，属于农业的直接产物，是一种初级产品，需要经过进一步的加工才能食用。根据《食品安全法》第2条的规定，“供食用的源于农业的初级产品（以下称食用农产品）的质量安全管理，遵守《中华人民共和国农产品质量安全法》的规定”，而《办法》第46条也规定了“食用农产品市场销售质量安全的违法行为，食品安全法等法律法规已有规定的，依照其规定”。可见，当发生食用农产品质量安全事件时，首先应当适用的不是《办法》，而是应当先去看《食品安全法》，而《食品安全法》已经规定了相关食用农产品的质量安全管理，要优先适用《农产品质量安全法》，只有关于食用农产品的市场销售、有关质量安全标准的制定、有关安全信息的公布等的内容，才适用《食品安全法》。在这种意义上，只有当《农产品质量安全法》和《食品安全法》都没有规定时，才能够适用《办法》的规定，再由《办法》转引到《食品安全法》。而在《农产品质量安全法》中对于农产品的“农药、兽药等化学物质残留或者含有的重金属等有毒有害物质不符合农产品质量安全标准的”情况，根据第50条的规定，应当没收违法所得，并处二千元以上二万元以下罚款。相比《食品安全法》“五万元以上十万元以下”的罚款额度，《农产品质量安全法》的这个罚款额度在本案的语境下显然合理的多，因为后者本身就是考虑到我国大量农产品销售分散、数量有限、金额有限的特殊的情况来制定的。在这里本案当中的有关部门实际上就出现了法律适用的不恰当。

退一万步说，就算有关部门不知道《农产品质量安全法》，面对本案这样的情况，其也并非没有可供转圜的余地，须知道任何法律都会给予执法者一定的自有裁量空间。我国《行政处罚法》要求设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。本案当中的所涉及的违法产品只有五斤，涉嫌违法收入只有二十元，所涉及的违法情节也只有违反食品安全标准，缺乏进货来源证明等非常轻微的违法事实。《行政处罚法》第33条规定，如果违法行为轻微，没有造成危害后果、及时改正、或者有证据证明没有主观过错的，可以不予行政处罚，改为对当事人进行教育。《行政处罚法》作为“规范行政处罚的设定和实施，保障和监督行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益”的法律，是所有行政处罚行为所都应当遵守的。既然本案当事人确实情节轻微，从行罚相一致的角度来看，就应当适用轻微的处罚，这在法律上被称为“比例原则”。

所谓“比例原则”，是一项法律的基本原则，其在公法层面，特别是刑法和行政法层面上尤其重要，其是指行政主体实施公权力应兼顾行政目标的实现和保护相对人的权益，如果行为目标的实现可能对相对人的权益造成不利影响，则这种不利影响应被限制在尽可能小的范围和限度之内，二者有适当的比例。简单来说，“比例原则”要求公权力机关在执行公务时，首先在“目的—手段”关系上是适当的，即手段是实现目的的正当手段；其次，要采取最为温和的方式，在能达成法律目的诸多方式中，选择对人民权利最小侵害的方式；最后，公权力手段必须与所达目的之间必须相称，换言之，处罚应当和造成的损害大体一致，如果犯罪分子仅仅是普通盗窃，不应当就直接判处死刑。

比例原则的重要意义在于，面对公权力，即便犯了错误，其所需要承受的也仅仅是和错误相一致的惩罚，其可以规范公权力主体的行为，约束公权力主体在执法时，也必须根据具体事务进行斟酌、裁量，以期有效遏制行政自由裁量权的滥用，限制行政权恣意。

（作者系中国政法大学民法学院讲师）