2022年4月26日召开的中央财经委员会第十一次会议(简称“会议”)提出，全面加强基础设施建设。其中在提及强化基础设施建设支撑保障时称，要推动政府和社会资本合作模式规范发展、阳光运行，引导社会资本参与市政设施投资运营。在经历几年相对低迷的发展时期后，中央为何再提政府和社会资本合作(PPP)？

再提PPP释放哪些信号？

近年来，PPP模式经历一段低迷时期。当前，中央再提PPP，明确“要推动政府和社会资本合作模式规范发展、阳光运行，引导社会资本参与市政设施投资运营”。

华夏新供给经济学研究院创始院长贾康指出，重提PPP与2022年两会提出的“推动经济运行保持在合理区间”“适度超前开展基础设施投资”一脉相承，有在主观方面进一步调动潜力，对冲经济运行“三重压力”的意图与必要性。

财政部PPP专家库专家、360政企安全集团投资总监唐川表示，从近期的财政部要求加快2022年专项债券发行，上交所针对基础设施REITs扩募等相关安排可以看出，以基建投资来拉动内需、稳定增长已是今年必然的经济布局。短期内或会从中央或财政部、发改委的层面再次出台推动PPP发展的相关支持政策。

PPP再推进将带来哪些发展机会？中国财政科学研究院政府绩效研究中心主任王泽彩认为，PPP再推进将充分调动社会资本有序参与基础设施建设增链、补链、强链的积极性，激发市场主体在科技设施、水利工程、交通枢纽、信息基础设施和国家战略储备等方面公平竞争积极性，推动基础设施整体水平实现跨越式发展和提升。

巨丰投顾高级投资顾问谢后勤表示，预计后续备受业界期待的PPP条例有望加速推出，统一顶层设计，优化营商环境和稳定发展预期。随着强化基础设施建设支撑保障落地，批量社会资金将进入市场，国家重大的科技设施、信息基础设施、水利工程和交通枢纽等产业将会迎来更多的发展机会。

PPP立法缺失仍待解决

自2014年起财政部等推广PPP模式后，PPP一度十分火爆。而后，PPP经历了快速增长至发展停滞的局面。有专家认为，立法缺失及立项过快等制约PPP的发展。

唐川告诉中新经纬研究院，PPP发展低迷受到除了“PPP严监管”这项系统性原因外，一部分原因是，在“资管新规”“委贷新规”“打击明股实债”等一系列政策的影响下，部分社会资本方自身出现了资金周转困难，导致其无力负担相关前期投入。另一方面，此前许多地区，PPP项目立项过快，可资金、运营条件却尚未准备充分，故而在金融市场进入严监管、中央加强了对地方财政的管理之后就陷入了“无米之炊”的尴尬局面，从而就有了大量项目搁置、调整出库的后续情况。贾康也认为，立法的缺失也阻碍了PPP的健康发展。

近年来，有关部门曾明确表态要进行PPP立法。2017年，国务院法制办公布了《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(征求意见稿)》。2018年，国务院办公厅印发《国务院2018年立法工作计划》，PPP条例被列入立法工作计划。但是，PPP的相关立法及条例始终没有出台。

在缺乏相关立法及条例的情况下，履行中发生纠纷，甚至已经起诉到法院或者仲裁机构。2019年12月10日，最高法发布《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》，将PPP项目纠纷定义为“行政协议”纠纷，按行政诉讼处理。

贾康表示，这对PPP发展产生不利影响。行政协议的内在根本原则是按上下级关系处理，很多企业，特别是民营企业担心协议发生纠纷，只能服从行政意志，企业的权益难以得到保障。

“所以，PPP要加快立法。在立法中，应明确PPP合同是具有平等民事主体身份的协议性质。政府在PPP中不能作为行政上级来参与协议，使合同成为实质上的备忘录。”贾康表示，“民营企业与政府合作需要充分的可预期性和安全性，如果不能非政府企业的平等民事主体的性质，那么它们将缺乏参与与政府长达几十年的建设运营合作的安全感和可持续性。”

全国统一大市场建设破解PPP模式发展难题

财政部PPP中心主任焦小平曾提出“建立统一规范高效的PPP大市场”。近日，《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》发布。全国统一大市场建设将如何促进PPP发展？

唐川认为，全国统一大市场建设意在将当前尚未全面做到统一的信息链、产业链相关基础设施，在统一标准之下进行互联互通，使基础设施更好地发挥地区间协同作用，促进公共服务均等化的基础。作为基础设施和公共服务项目的一大类型，PPP项目也将受惠于全国统一大市场建设带来的益处，为更多的用户提供服务，进而获得更多的服务性收入，再而带动更多的社会资本参与其中，从而让PPP资产的价值更受资金方的肯定。

王泽彩则表示，加快建设全国统一大市场总体部署，对破解PPP模式管理泛化、落地率低、产出效果差、风险度高等问题提供了可能。

他指出，具体来看，第一，预期PPP项目管理更具有约束性。绩效导向及目标管理，将绩效管理贯穿于PPP项目全生命周期，实现财政资金运行和项目管理效益最大化。第二，预期政府与社会资本合作职能进一步细化。着眼于对PPP项目全生命周期涉及到的绩效目标、项目管理活动，要明确项目实施机构负责全过程管理运营，社会第三方机构参与咨询、提供评价服务，财政部门负责绩效管理制度建设、业务指导及再评价、后评价。第三，预期政府与社会资本合作项目绩效管理流程进一步规范。对PPP项目全面实施绩效评价，包括评价目的、组织实施、评价依据、评价对象、评价时点等操作规范，要求评价结果充分加以应用。

（文章来源：中新经纬app ，作者：张芷菡，孙庆阳，责任编辑：王蕾）