作者 | AA

编辑 | G3007

近日，一场题为“网约车聚合平台安全发展与合规建设”的主题研讨会在北京召开。会议吸引了来自资本市场、法律界、经济学界等各方人士的参与，就网约车聚合平台的安全发展问题开展了主题演讲和集体讨论。

会议上，中央财经大学经济学院副教授、中央财经大学中国互联网经济研究院研究员徐翔，通过把经济学的理论和分析嵌入到新的经济现象中，从数字治理的角度，系统分析阐述了聚合平台相应的监管缺位、市场的非良性竞争等一系列的现象，并提出了相关的治理和监管建议。

以下是徐翔在研讨会上的发言实录，内容已经本人审定。

过去几年我一直关注数字经济技术、经济治理的研究，也有相应的研究成果，目前对数字经济的发展来说是很好机遇期，同时我们也遇到了一些挑战。今天我准备从经济学的角度提一些的研究，主题是《聚合平台治理的经济学逻辑》，主要从以下几个方面阐述。

1、 数字经济治理建设现状；

2、 数字经济发展状态下，数字经济治理的基本逻辑；

3、 聚合平台问题的分析范式，经济学里讲的是分析范式，很可能不会使用很多案例、判例的方法，而是希望提出一般性的规律。数字经济本身是新的经济现象，背后的规律也很有趣，并呈现变化动态的特点。基于这里提出的分析范式，我们尝试对聚合平台的问题进行较为深入的解读；

4、 聚合平台的技术基础是什么，技术基础有什么重要的经济效益；

5、 聚合平台治理的必要性和困难点；

6、 聚合平台治理的基本原则与方案设计。

01

数字经济治理建设现状

数字经济治理建设现状的分析。国家数据局不光管数据，管的是与数据相关的业务，很多是平台的业务。2014年、2015年做“互联网+”，“互联网+农业”、“互联网+工业”、“互联网+要素”。国家数据局局长刘烈宏11月25日在2023全球数商大会开幕式上表示，国家数据局非常重视推进数商的发展。下一步，国家数据局将围绕发挥数据要素乘数作用，与相关部门一道，研究实施“数据要素×”行动。“数据要素×”的核心逻辑是发挥数据要素对各行各业的乘数效应，促进传统服务业、传统工业的发展，这里面有很多的项目，目前来看出行服务并没有放在监管和治理的版图上，实际上存在着缺失，无论发展的角度还是监管的角度，数据要素和出行服务的结合都非常重要。

总体来看，我国相关的立法和实践相比，2018年之后个人信息保护法、数据安全法不断的出台，但在整体的数字经济治理上还是落后于实践的，特别是跟国际上的竞争对手美国和欧盟对比，需要通过法治手段推进治理体制和治理能力的现代化。广东、浙江等一些省份，他们也制定了一些相应数字经济促进条例，尝试通过法治力量促使我国数字经济营商环境转好，包括国家数据局的成立，都具有很积极的意义。

为了完善治理体系、提升治理能力，包括法律法规和标准规范两个层面。同时在市场准入层面，要有公平竞争的审查制度，公平竞争的监管制度，如何科学界定平台责任，已经建立起来的治理机制需要真正发挥监督管理的职能，同时也需要一些更新的机制，等等。总体而言，还是有很多的工作需要做。

02

数字经济治理的基本逻辑

数字经济治理的基本逻辑是什么？数字经济治理从经济的角度来看，一定是和工业经济不同，是农业经济、工业经济之后的主流经济形态，我们不能直接照搬欧美的政策实践，包括欧洲对于数据使用的雁过拔毛的严格数据的管辖措施，我们应该深刻的意识到数字经济的技术、经济、治理的规范趋势，摒弃一些“大就是问题”、“新就是问题”的理念。

当前对于扰乱数字市场平台经济秩序的应对措施，一是修改反垄断相关法律法规。二是积极的反垄断调查，还没有达到垄断地位的企业，他们扰乱社会秩序的行为是不足的。三是巨额垄断罚单，这最容易受到大众支持的方案，从经济角度来说，大额罚单并不能解决问题，不能真正的改变行为。在数字经济的治理上急需采取其他领域采用的综合治理的措施，各个方面全维度、多角度的进行治理，急需制度创新。

03

“技术-经济-治理”分析范式

到底怎么理解平台治理，或者是怎么理解伴随着数字经济的发展，怎么治理聚合平台及相应的平台经济的问题呢？这是大的框架。这是一般的作为数字经济研究的分析范式，技术维度、底层的云网端架构，到大数据、人工智能、数字技术创新，再到数字技术应用，催生了整个经济层面的互联层、数据层、集成层、融合层、创新层和转型发展，最后到经济产生了新基建、新要素、新生产、新模式、新经济，对应相应的五大治理问题。

针对当前的聚合平台的问题，我们应该怎么用这个范式去理解？从下面往上看，数据层，聚合平台已经获取了大量的数据，以导航类的聚合平台为例，有APP和相应的导航系统，我们发现从数据到服务之间并没有形成串联，新的数据技术对数据的使用并没有带来真正服务模式的创新，而是单纯的网约车模式之上叠加功能，叫聚合平台，并没有效率改进型的创新，从数字型到经济维度未串联。

融合了吗？确实融合了。大的导航、大数据模型，导航服务与现实经济的发展，以及网约车的发展和市场的发展有融合，实现了数据优化和物理空间的融合，但是这种融合本身与新模式、新业态不匹配，并没有产生真正的能够推动产业数字化的新业态。

什么是新业态呢？效率提升、福利改进。我们看到很多都是福利受到损失的例子，无论是消费者还是网约车的服务者，并没有看到改进型的福利，创新性、改良性的新业务没有出现，有技术创新，但是没有商业模式的创新，没有业态的创新。

对数据要素的治理，伴随着聚合平台的发展及相应的技术进步，我们发现在数字产业的治理上和数字生态的治理上出现了缺位的现象。

数字经济治理包括聚合平台的治理，这不是单一某个方面的问题，不光是数据的问题，而是三方面的问题。数据要素治理的缺失、数字产业治理的缺失以及数字生态治理的缺失，需要这三个方面协同解决。光罚款不行，光治理网约车平台不行，需要有数字经济综合治理的思路和逻辑。

有了大的框架我们知道要做综合治理，还需要结合聚合平台自身的特点。聚合平台的技术基础是大数据+云计算。服务上的创新，有多层嵌套的服务结构，不需要网约车的运营牌照，中小型的网约车公司只需要对车辆和司机、用户负责，不需要花费高额的拓客成本，这里面有监管的缺失、治理的缺失，包括内部治理、内部管理的良好架构。

SaaS体系也是数字经济治理的缺失点。SaaS体系软件即服务，基于云计算的软件交付模式，按照互联网按需使用的网约出行的平台，部分打车聚合平台通过SaaS系统介入大量小网约车平台，实际上形成了聚合，间接形成了整个行业的影响力，不是单一的点对点，当聚合平台做出调整做出改进的时候，某些平台只能跟着组织改进，牵一发而动全身。

最后的结果是，聚合平台挤压网约车平台，网约车平台挤压消费者和网约车司机，这极可能导致一系列的经济、社会治理的问题。

04

聚合平台的经济效应

聚合平台的经济效益有哪些？这是部分的现象，并不是行业的现象。

一是以聚合平台之名存在非法运营的乱象。我们关注聚合平台上数据中介的效益，聚合平台在网约车服务上发挥了数据中介的作用，聚合平台把数据交付第三者使用。第三方提供服务，基本的运行原则应该是，必须有严格的独立性消除对第三方的不信任，当前不具备这种严格的独立性。没有独立之后数据实质上是被滥用的，数据中介的提升社会福利、改善社会福利的作用就缺失了，这是当前研究关注的经济效应。

二是鲶鱼效应，大家觉得是好事，行业的新进入者打破了现有的游戏规则，然后产生了竞争。聚合平台不直接运营服务，导致是一个隐蔽的鲶鱼效应，对现有平台的竞争是隐蔽的方式，不经历正常价格的调整，很多东西对现有市场秩序产生了一定的破坏作用，有个人跟你竞争，但是你看不到他，他利用他的数据优势，正常的市场博弈就受到了扰动。

05

聚合平台治理的必要性和困难点

讲到了数字基础和经济效益，治理聚合平台具有一定的必要性，聚合平台市场集中度和数据集中度都很高，信息获取与使用不对称，聚合平台的常态是数据的闭环，把自己形成一个内部的循环，没有形成开放的循环。

聚合平台的一个特点是具有“网络效应+尝鲜效应”。网络效应不光是打车服务，还有正常的导航服务，把两个市场，两套数据联系在一起。同时用户很自然就具有尝鲜效应。例如，假设我是网约车司机，我用滴滴了三年，出了一个新平台我很自然的就去用一下会不会对我有优惠或者福利，虽然是短期性的，这种尝鲜效应结合数据的网络效应，对现有的市场造成了较大的影响。

另外就是聚合平台的权责意识不强，对聚合平台的有效治理是数字经济高质量发展的必然要求。困难点在哪里？创新模式+数据闭环+嵌套结构，导致聚合平台难以监管，隐蔽性的模式导致相关政策缺乏理论基础，市场地方难以准确测量。滴滴的市场地位很容易测量，如果想测聚合平台就要找每个小的网约车公司，网约车公司可能是多方面服务，市场就会比较难界定，很难界定就不容易监管。流量至上的商业模式为企业创造了规模和价格的两难境地，网约车的运营商自发的就会向聚合平台靠拢。一般来说，数字技术有助于形成自我管制的环境，有去中心化的精神，因为聚合平台是数据闭环，是嵌套结构，难以自我管制，一定要有外部的监管解决治理问题。

06

聚合平台治理的基本原则与方案设计

最后是到底怎么干的讨论。前面讲的是现状如何，为什么要干？到底怎么干，治理逻辑上有四个问题需要思考。

一是治理对象和分类如何界定，如何对多层嵌套的市场结构进行细致梳理。明确网约车可能产生不良的行为，并进行密切的监管和严格的治理。

二是哪些行为需要规治，包括歧视性定价、掠夺性定价、隐性服务推送等非市场行为。还有两个方面，一是平台二选一，二是合同签订中的隐性约束行为，这两个情况必须设计规治。

三是是否有一以贯之的规治手段。对于聚合平台和一般意义上的打车平台，治理方式我觉得应该是有差异的，对网约车企业和平台之间的治理方式也应该有差异，不能一棒子打死，针对服务类型和服务内容、权责机制进行治理。要考虑对现有的市场结构带来的挑战。

四是规治的预期结果是什么。一方面要保证积极的发挥作用，要确保利益双方得到充分的保护，维护市场的合理竞争秩序。

那么聚合平台治理的基本原则是什么？权责要对等，风险收益对等。“数据安全+流量管控”是聚合平台发展的基础性的要求，需要在商业利益和基础伦理之间找到一个平衡点，最终通过上面三个方面的工作构建多元共治综合的治理模式。

在方案设计上，主要提了一些总体思路性的考虑。

一方面平台企业如何和政府机构实现协同监管，国家数据局相应的新的数字经济治理机构能够发挥什么作用，解决双边市场失灵的问题，共同维护数字市场的秩序。

二是发挥平台企业的社会服务的作用，聚合平台如果能够做好社会服务的话，要鼓励平台通过匹配服务的场所横向延伸，承担更多的社会责任。最重要的是发挥非正式的规则和正式规则的互补作用，正式规则大家都知道，政治的规则、经济规则，非正式规则有社会文化、伦理、道德，什么样的行为符合当前社会道德和经济发展，符合广大群众利益的聚合平台的经营模式，平台和个人之间本身是依靠隐性契约维持数据的使用，这种非正式规则过程中既要考虑商业伦理，又要考虑数字技术应用，还要考虑当前的数字文化的形成。

结 论

对当前的发展来说，聚合平台应该是重要的治理对象，相应的监管缺位、市场的非良性竞争等一系列的现象，不利于我国数字经济的高质量发展。在聚合平台的治理过程中应坚持权责对等、数据安全、流量管控的三大原则，方案设计上希望注重平台企业和政府的监管，让企业发挥社会服务作用，发挥非正式规则与正式规则的互补作用，以实现聚合平台的综合治理模式创新。