21世纪经济报道记者 周潇枭 北京报道 

今年地方债发行呈现出一些新的特点。

1—4月份，各地发行地方政府债券约3.92万亿元。21世纪经济报道记者梳理发现，这3.92万亿元中，用于项目建设的资金约1.46万亿元，用于化债的资金约1.36万亿元，用于借新还旧偿还到期债券的资金约1.09万亿元。

也就是说，用于项目建设和用于偿还存量债务，是前四个月地方债资金的两大主要用途。不过，作为今年项目建设资金大头的新增专项债，其中约有86%实际投入了项目建设，占比较去年明显提高，且新增专项债靠前发行，扩投资的政策意图明显。

（专项债用于支持基建项目，资料图）

提高专项债用于项目建设的比重

中央经济工作会议明确指出，2026年要优化地方政府专项债券用途管理。

按照年初计划，今年拟发行4.4万亿元新增专项债。从今年月度发行规模来看，1月发行新增专项债约3677亿元，2月发行4565亿元，3月发行3357亿元，4月发行1744亿元，前四个月累计发行1.33万亿元，发行进度超30%。

据企业预警通数据，从资金用途来看，前四个月用于项目建设的新增专项债约1.15万亿元，重点用于市政和产业园区基础设施、交通、保障性安居工程、土地储备等项目建设。另外，发行了1835亿元特殊新增专项债，即未披露“一案两书”（地方发行新增专项债时需要披露项目的实施方案、财务评估报告书、法律意见书）的品种，主要用于各地存量政府投资项目，即用于化解存量债务。

前四个月用于项目建设的新增专项债占比为86%，相较去年全年72%的比重明显提升；相应地，用于化债的资金占比降至14%，去年全年该比重为28%。

目前项目建设资金占比高达86%，后续该数值会有所下调。按照2024年底一揽子化债安排：从2024年开始，连续五年每年从新增地方专项债券中安排8000亿元，补充政府性基金财力，专门用于化债。这意味着，今年4.4万亿元新增专项债中，至少会继续安排8000亿元化债资金，即化债资金占比至少为18%。

财达证券总经理胡恒松对21世纪经济报道记者表示，新增专项债券较高比例用于项目建设属于正常现象，因为全国多数地区的项目会在年初获得充足资金支持，核心目的是加快建设进度、推动项目尽早完工，后期会根据实际资金需求，将专项债券额度分配至其他用途。这种“重项目”的趋势大概率会延续，因为随着一揽子化债工作的持续推进，地方政府需将资金重心转向项目建设，通过项目拉动经济增长。这并不意味着今年用于化债的新增专项债额度会有所下调，今年化债额度仍会延续既定计划的设定，仅在发行进度上会延后些。

提高专项债用于项目的资金占比，是为了推动实现2026年良好开局、扩内需、稳投资等目标。叠加上1—4月份地方新增一般债券约3141亿元，前四个月用于项目建设的地方政府债券资金总共约1.46万亿元。

从政策效果来看，一季度全国固定资产投资同比增长1.7%，实现止跌回稳。其中，一季度基础设施投资同比增长8.9%，是带动投资转正的重要力量。

化债仍是重点工作

尽管要增加用于项目建设的资金，但是化债相关工作仍在加紧推进。

化债资金的重头戏在于，从2024年延续到2026年，连续三年每年发行2万亿元用于置换存量隐性债务的再融资专项债券。从今年发行进度来看，1月发行2543亿元，2月发行4291亿元，3月发行2771亿元，4月发行2156亿元，前四个月累计发行1.18万亿元，发行进度接近59%。

总体来看，化债资金也在加快下达使用，以期更好地发挥政策效用。叠加上新增专项债中用于化债的部分1835亿元，前四月累计用于化债的地方政府债券发行规模约1.36万亿元，重点用于置换存量隐性债务、地方存量投资项目、清理拖欠企业账款等化债需求。

需要指出的是，加紧清理拖欠企业账款，仍是2026年的重点工作。2025年为了加快解决地方政府拖欠企业账款问题，年内增加了用于化债的资金，包括四季度盘活使用3000亿元地方债结存限额。

4月16日，吉林省省长胡玉亭主持召开吉林省清理拖欠企业账款工作专题会议。胡玉亭表示，坚定清欠决心，用足用好财政、金融等各类政策工具，加快加力清理拖欠企业账款，坚决完成阶段性目标任务，有效稳定社会预期、释放发展动力活力。

远东资信研究院货币与利率研究中心主任王晨对21世纪经济报道记者表示，4月28日召开的政治局会议强调“着力解决拖欠企业账款问题”，后续对于事业单位、地方国企、融资平台对民营企业或其它企业的拖欠款，或仍通过大型银行等金融机构设立的清欠专项贷款予以解决；对于政府拖欠款，或通过专项债解决，对于拖欠规模相对较小的区域，新增专项债额度可更多用于项目建设，而对于部分拖欠款规模较高的省份，用于解决政府拖欠问题的地方政府债券额度可能会有所增加。

胡恒松表示，连续三年每年2万亿元置换存量隐性债务的化债工作有序推进，不仅有效降低了地方政府的融资成本，更成功降低了隐性债务的暴雷风险，对防范化解地方财政风险起到关键作用。今年作为“十五五”开局之年，化债工作需重点做好三方面内容：一是重点管控部分区域存在的“边化债、边新增”问题，进一步严格隐性债务把控，严防新增隐性债务；二是加快化债资金落地，确保资金及时到位、发挥实效；三是推动城投产业化转型，从根源上化解债务风险。